El control del poder público es
inherente a la propia concepción del Estado de Derecho. En este sentido, la
actividad económico-financiera del Sector público está sometida a los
diferentes procedimientos y modalidades de control previstos en la legalidad
vigente y, de modo singular, a los contemplados en la Constitución Española, que en su artículo 136 define al Tribunal de Cuentas, como Supremo
Órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así
como del Sector público, que depende directamente de las Cortes Generales y
ejerce sus funciones por delegación de las mismas en el examen y comprobación
de la Cuenta General del Estado. En este mismo artículo se establece que, a fin
de llevar a cabo la fiscalización encomendada, las cuentas de las entidades
públicas se rendirán al Tribunal de Cuentas, y que, sin perjuicio de su propia
jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que,
cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su
juicio, se hubiese incurrido.
La normativa propia del Tribunal
contempla, asimismo, la elaboración de un Informe o Memoria anual que habrá de
ser enviado a las Cortes Generales. Así, en el art. 13 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas –en adelante LOTCu- y en el art.
28 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
–en adelante LFTCu-, se incorporan referencias expresas al Informe o Memoria
anual, detallando algunos extremos de su contenido y señalando que en el mismo
se incluirá una Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal
durante el ejercicio correspondiente.
En cumplimiento de estas previsiones
legales se presenta la Memoria de las actuaciones fiscalizadoras y
jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas del año 2005, precedida de una breve
reseña de las principales novedades incorporadas en la regulación y
organización de la actividad económico-financiera del Sector público durante dicho
ejercicio, a fin de enmarcar la naturaleza y el alcance de las actuaciones
posteriormente descritas, así como de una sucinta mención a las funciones
asignadas al Tribunal, completada con una breve referencia a los recursos
humanos y materiales disponibles y de la organización implantada para el
desempeño de las mismas.
La exposición de las actuaciones del
Tribunal se inicia con una referencia a las relaciones institucionales e
internacionales mantenidas en su ámbito de actuación durante el citado ejercicio,
para a continuación incorporar una síntesis de las actuaciones fiscalizadoras,
con una breve descripción de los resultados más significativos de los informes
aprobados durante el año 2005, resaltando las deficiencias, irregularidades e
infracciones en que, a juicio del Tribunal de Cuentas, se hubiera incurrido en
el desarrollo de la actividad fiscalizada, y dejando constancia, en su caso,
del grado de cumplimiento de las previsiones formuladas, así como de la
evaluación de la gestión pública, desde el punto de vista de la legalidad,
eficiencia y economía, en consonancia con lo contemplado en el mencionado art.
13 de la LOTCu. Con la finalidad de evitar innecesarias reiteraciones en la
exposición de los resultados recogidos en el respectivo informe de fiscalización,
una vez señalado el número de procedimientos fiscalizadores previstos en el
Programa anual e identificadas las fiscalizaciones definitivamente concluidas
en el mencionado ejercicio, se sintetizan los objetivos propuestos en cada
fiscalización y las conclusiones obtenidas más significativas. Se incorpora,
asimismo, una breve alusión a las resoluciones que la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal ha adoptado en las
sucesivas reuniones mantenidas durante el ejercicio 2005 a raíz de los informes por ella analizados.
Asimismo, en relación con la
actividad jurisdiccional se agrega la Memoria de las actuaciones practicadas en
la que, junto con la información de los procedimientos abiertos, se recogen las
principales reflexiones doctrinales relacionadas con la exigencia de la
responsabilidad contable.
Por último, se agrega una breve
referencia a otras actuaciones de interés relacionadas con la actividad del
Tribunal durante el ejercicio al que se refiere esta Memoria.
Se incluye en este epígrafe una
referencia a las principales novedades jurídicas del ejercicio 2005 que han
podido tener una incidencia significativa en la organización general
económico-financiera del Sector público y en el ejercicio de las funciones
atribuidas al Tribunal de Cuentas.
En este sentido, es preciso
referirse, en primer lugar, a la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, modificada por el Real
Decreto-Ley 11/2004, de 23 de diciembre, en materia de pensiones públicas, y
por el Real Decreto-Ley 7/2005, de 22 de abril, en materia de financiación de
la formación continua. En la Exposición de Motivos de la citada Ley 2/2004 se recoge que ella regula únicamente, junto a su contenido necesario,
aquellas cuestiones que respetan la doctrina del Tribunal Constitucional sobre
el contenido eventual. Así, además del contenido propio de las Leyes de Presupuestos,
hay que señalar que aquél se completa con diversas disposiciones adicionales y
transitorias, en las que se recogen preceptos de distinto carácter, entre los
que se destaca la incorporación de una disposición adicional que modifica la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria,
estableciendo el primer semestre de cada año como plazo para fijar el objetivo
de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, y
procediendo a la regulación de la aprobación de dicho objetivo en caso de
conflicto entre el Congreso de los Diputados y el Senado.
Se contiene también una modificación
de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, cuyo objetivo es
aclarar los términos en que ha de producirse la fiscalización previa e
intervención de los derechos e ingresos del Tesoro Público. Asimismo, la Ley
2/2004 introduce diversas modificaciones en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, en cuanto a determinados aspectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles
y del modelo de financiación local que entró en vigor el 1 de enero de 2004.
Por otro lado, es preciso hacer una
referencia al Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de Reformas urgentes para el
impulso de la productividad y para la mejora de la contratación pública. En
este texto normativo, en su título IV, se modifica el art. 2.1 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, para incluir dentro de las
prescripciones de la Ley de Contratos relativas a la capacidad de las empresas,
publicidad, procedimientos de licitación, y formas de adjudicación,
determinados contratos celebrados por las fundaciones del Sector público, sin
alterar su régimen contractual general sujeto a derecho privado, pero
resolviendo los problemas derivados de la ausencia de aplicación por éstas de
las normas contenidas en las directivas comunitarias.
También se incluye en el ámbito de
aplicación de la Ley de Contratos determinados convenios de colaboración,
referidos a materias que sean objeto de un contrato de obras, de suministro, de
consultoría y asistencia o de servicios, celebrados entre distintas
Administraciones públicas.
Asimismo, se modifica la Disposición
adicional sexta de la Ley de Contratos, referida a los principios de
contratación en el Sector público, incluyéndose como sujetos obligados a
ajustar su actividad contractual a los principios de publicidad y concurrencia,
salvo que la naturaleza de la operación lo impida, las sociedades mercantiles y
las fundaciones del Sector público a que se refiere el art. 2.1, antes
comentado, para los contratos no comprendidos en él, así como las restantes
sociedades mercantiles –de ámbito estatal, autonómico y local- en cuyo capital
sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las Administraciones
públicas o de sus organismos autónomos o entidades de derecho público.
En este contexto, hay que recordar
que la actividad contractual es un aspecto importante de las sociedades
mercantiles estatales y de las fundaciones del Sector público, y desde los
Informes del Tribunal de Cuentas se ha venido manteniendo habitualmente la
necesidad de la aplicación de determinados aspectos de la Ley de Contratos a
estas entidades o, cuando menos, su sumisión a los principios de publicidad y
concurrencia, que garantizan, en mayor medida, la adecuada asignación del gasto
público, planteamiento que se corresponde con el contenido de la modificación
mencionada.
En este mismo ámbito de gestión
pública y en lo atinente al ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas sobre la contratación del Sector público, hay que destacar las
Resoluciones de 30 de abril y 5 de mayo de 2005, de la Presidencia del Tribunal
de Cuentas, publicadas en el BOE de 2 de mayo y 16 de mayo, respectivamente,
por las que se hizo público el Acuerdo del Pleno, de 30 de marzo de 2005, que
aprobó la Instrucción General relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de
los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de
contratos celebrados, y la Instrucción referida a esta misma materia para las
entidades del Sector público local.
Con las Instrucciones indicadas se
ha pretendido precisar la información y documentación que ha de ser remitida al
Tribunal de Cuentas y, de este modo, facilitar y normalizar el cumplimiento de
sus obligaciones legales por los órganos de contratación del Sector público.
De este modo, como un instrumento
más en el perfeccionamiento del ejercicio de la función fiscalizadora, se
considera necesario disponer de información sobre toda la contratación
celebrada, en cada ejercicio, por el Sector público, por lo que se requiere,
mediante las Instrucciones aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas, con
independencia del régimen jurídico a que estén sometidos, la remisión de una
relación exhaustiva de todos los contratos celebrados en el ejercicio
precedente por todas las entidades, excluidos los denominados contratos
menores. Por otro lado, en concordancia con lo establecido en el art. 57 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos, para las entidades que hayan de aplicar
los procedimientos establecidos en dicho texto legal, se relacionan los
contratos, según tipo y cuantía de los que, dentro de los plazos legalmente
establecidos, habrá de enviarse al Tribunal un extracto de su expediente, con
los documentos que se relacionan en el anexo correspondiente, a efectos de
realizar la correspondiente fiscalización.
En el área de Contabilidad y
Presupuestos, conviene hacer notar, en primer lugar, la publicación de la Orden
del Ministerio de Economía y Hacienda 409/2005, de 8 de febrero, por la que se
dictan las normas para la elaboración del escenario presupuestario 2006-2008, y
la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda 553/2005, de 25 de febrero, por
la que se modifica la Orden de 12 de diciembre de 2000, del Ministerio de
Hacienda, relativa a la elaboración de la Cuenta General del Estado. Asimismo, es preciso tener en cuenta la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda 777/2005, de 21 de marzo, por la que se regula el
procedimiento de obtención, formulación, aprobación y rendición de las cuentas
anuales para las entidades estatales de derecho público a las que es de aplicación
la Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional del Estado y la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda
1006/2005, de 6 de abril, por la que se regula el contenido del Informe al que
hace mención el artículo 129.3 de la Ley General Presupuestaria, relativo al cumplimiento de las obligaciones de carácter
económico-financiero que, como consecuencia de su pertenencia al Sector
público, asumen las sociedades mercantiles estatales, las entidades públicas
empresariales, el resto de entes del Sector público estatal sometidos a los
principios y normas de contabilidad recogidos en el Plan General de
Contabilidad de la empresa española y las fundaciones del Sector público
estatal. Por último, en esta área, se destaca la Resolución de 15 de diciembre
de 2004, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que
se regula el procedimiento de archivo y envío al Tribunal de Cuentas, en
soporte informático, de información relativa a los documentos contables y los
justificantes de las operaciones registradas en el sistema de información
contable de la Administración General del Estado.
En el ámbito de la Seguridad Social, hay que referirse a la Resolución de 28 de diciembre de 2004, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se modifica la adaptación
del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades gestoras y servicios
comunes de la Seguridad Social, aprobada por Resolución de 16 de octubre de
1997, y al Real Decreto 688/2005, de 10 de junio, por el que se regula el
régimen de funcionamiento de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales de la Seguridad Social como servicio de prevención ajeno.
Por lo que respecta al área de la
Administración local, se recuerda la publicación de las Órdenes del Ministerio
de Economía y Hacienda 4040, 4041 y 4042/2004 de 23 de noviembre, por las que
se aprobaba las Instrucciones del modelo Básico, Normal y Simplificado,
respectivamente, de Contabilidad Local.
Es preciso señalar, también, la publicación
del Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, que aprueba el Reglamento de
fundaciones de competencia estatal, aplicable con sus especialidades de régimen
jurídico y normativas propias a las fundaciones del Sector público estatal, y
cuyo objeto es desarrollar las previsiones contenidas en la Ley 50/2002, de 26
de diciembre, de Fundaciones, en relación con determinados aspectos de su
régimen jurídico y donde se regula la organización y funciones del protectorado
de las fundaciones de competencia estatal y del Consejo Superior de
Fundaciones.
Finalmente, la Ley 29/2005, de 29 de
diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, pese a que su entrada en
vigor no se produce hasta enero de 2006, hay que incluirla dentro de este
elenco de normas incidentes en la regulación y organización del Sector público,
ya que establece el régimen de las campañas institucionales de publicidad y de
comunicación promovidas o contratadas por la Administración General del Estado y por los demás integrantes del Sector público estatal. La
Ley define las campañas institucionales de publicidad y de comunicación,
establece sus requisitos, objetivos y prohibiciones, y crea la Comisión de
publicidad y de comunicación institucional, que ha de elaborar el Plan anual.
La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTCu), a la que remite el
texto constitucional a los efectos de regular su composición, organización y
funciones, así como su Ley de Funcionamiento (LFTCu), confirman y desarrollan
en su articulado las funciones constitucionalmente atribuidas al Tribunal de
Cuentas. Así, el art. 2 de la Ley Orgánica señala que “son funciones propias del Tribunal de Cuentas:
a)
La fiscalización
externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del
Sector público.
b)
El
enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a
su cargo el manejo de caudales o efectos públicos”.
El ejercicio de la función
fiscalizadora
La función fiscalizadora es
competencia del Pleno del Tribunal y se concreta en un conjunto de actuaciones
que el Tribunal de Cuentas realiza, en el ejercicio de las atribuciones
otorgadas en las ya citadas Leyes Orgánica y de Funcionamiento y otras Leyes
específicas, para comprobar el sometimiento de la actividad
económico-financiera del sector público a los principios de legalidad,
eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los programas de
ingresos y gastos públicos, contribuyendo a garantizar la adecuada utilización
de los fondos públicos y coadyuvando, a través de esta actividad de carácter
técnico, a la función de control político que ejercen las Cortes Generales
sobre el Gobierno.
El ámbito subjetivo sobre el que
recae la función fiscalizadora es el Sector público, integrado, a estos
efectos, según el art. 4 de la Ley Orgánica, por la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, los Organismos autónomos, así como Sociedades estatales y demás Empresas
públicas, a las que es preciso agregar otras entidades, que por su naturaleza
pública y de conformidad con su normativa específica, están sometidas a la
fiscalización externa del Tribunal de Cuentas. Además, le corresponde
fiscalizar las subvenciones, créditos, avales y otras ayudas del Sector público
percibidas por personas físicas o jurídicas.
Ha de señalarse que el ámbito de
actuación de la actividad fiscalizadora, en virtud de las competencias
expresamente atribuidas en una normativa específica posteriormente
referenciada, se extiende también a la actividad ordinaria y electoral de las
formaciones políticas, como garantía de su regularidad y transparencia.
La iniciativa fiscalizadora, según
se contempla en el artículo 45 de la LOTCu, está restringida al Pleno del
Tribunal de Cuentas, a las Cortes Generales y, en su ámbito, a las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, no debiendo dar curso el Tribunal de
Cuentas a ninguna petición de fiscalización que no tenga su origen en el
ejercicio de la iniciativa por las instancias mencionadas.
El Pleno del Tribunal, en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 3 de la LFTCu, aprueba anualmente su
Programa de fiscalizaciones, en el que se incluyen tanto las fiscalizaciones a
efectuar por mandato legal expreso, como las derivadas de la iniciativa
parlamentaria y de la iniciativa propia, ejercida ésta tras haberse convenido
previamente los criterios a aplicar en la selección de las fiscalizaciones que
han de integrar dicho Programa.
Con independencia de ciertas
referencias genéricas al examen y comprobación de las cuentas generales y
parciales de todas las entidades y organismos integrantes del Sector público y
de las que deban rendir los perceptores o beneficiarios de ayudas públicas,
tales como subvenciones, créditos o avales, así como al examen de los
expedientes referentes a los contratos celebrados por la Administración del
Estado y demás entidades del Sector Público y a otras áreas de su actividad, en
la normativa vigente se contempla, de modo preciso, el examen y comprobación de
la Cuenta General del Estado, en el que el Tribunal actúa por delegación
expresa de las Cortes Generales, así como la elaboración del Informe o Memoria
anual.
Dentro de las fiscalizaciones a
efectuar por mandato legal es preciso incluir, también, las fiscalizaciones de
los proyectos financiados con cargo a los Fondos de Compensación
Interterritorial, a los que se refiere la Ley 22/2001 de 27 de diciembre, del
Fondo de Compensación Interterritorial; así como las fiscalizaciones sobre la
actividad ordinaria y electoral de los partidos políticos. La atribución al
Tribunal de la competencia fiscalizadora sobre toda la contabilidad ordinaria y
electoral de las formaciones políticas, dado que por su propia naturaleza no
cabe incluirlas en el ámbito subjetivo estricto del Sector público, le ha sido
otorgada, de modo expreso, por la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, de Financiación de los partidos políticos, así como por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, superando el alcance de la
fiscalización que pudiera efectuarse en cuanto perceptores de subvenciones.
En cuanto al procedimiento a seguir
en el desarrollo de la actividad fiscalizadora, en la normativa del Tribunal se
perfilan las líneas generales de las sucesivas fases a cumplimentar. Así, tras
la aprobación por el Pleno de las Directrices Técnicas de cada fiscalización y
de la obligación de informar al mismo de las incidencias que pudieran surgir en
su realización, el Título IV de la Ley de Funcionamiento establece que, una vez
concluidas las actuaciones inicialmente programadas, se pondrán de manifiesto
las actuaciones practicadas a los responsables del sector o subsector público
fiscalizado, o a las personas o entidades fiscalizadas, concediéndoles un
trámite de audiencia para que aleguen y presenten los documentos y
justificaciones que estimen pertinente. Finalizado este trámite, si no se
hubieran acordado otras comprobaciones con nueva audiencia a los responsables,
se formula un Proyecto de informe con los resultados de la fiscalización, que
es trasladado al Fiscal del Tribunal y al Servicio Jurídico del Estado para que
formulen lo que estimen pertinente en relación con sus respectivas
competencias. El Proyecto de informe se examina en la Sección de Fiscalización
y se somete a la aprobación del Pleno del Tribunal de Cuentas.
Para desarrollar su función
fiscalizadora el Tribunal de Cuentas puede recabar y utilizar los resultados de
cualquier función interventora o de control interno que previamente se haya
efectuado, utilizar las técnicas de auditoría que resulten idóneas a la
fiscalización pretendida y comisionar expertos con la titulación adecuada.
Asimismo, el artículo 27 y siguientes de la LFTCu prevén que, cuando la
fiscalización externa se realice en su respectivo ámbito de competencias por
los Órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, el Tribunal de
Cuentas informará a las Cortes Generales, partiendo de dichas actuaciones, para
lo que remitirán al Tribunal los informes con los resultados obtenidos,
acompañados de los antecedentes, al objeto de que el Tribunal pueda analizarlos
y practicar, en su caso, las ampliaciones y comprobaciones que estime
procedentes e incorporar sus propias conclusiones.
Por otro lado, la función
fiscalizadora del Sector público realizada por el Tribunal de Cuentas aparece
por el genérico deber de colaboración de toda persona que gestione fondos
públicos. A este deber se refieren tanto la Ley Orgánica como la de Funcionamiento, en cuyo cumplimiento, las entidades integrantes del
sector público están obligadas a suministrar cuantos datos, estados,
documentos, antecedentes o informes solicite el Tribunal. Este deber alcanza a
cualesquiera personas, naturales o jurídicas, respecto de los bienes, fondos,
efectos o caudales públicos que tengan en depósito, custodia o administración o
en cuya gestión hayan participado o participen por cualquier causa, así como a
las personas físicas o jurídicas perceptoras de subvenciones u otras ayudas del
Sector público.
Los resultados de la fiscalización
se recogen, por lo que al examen de la Cuenta General del Estado se refiere, en la Declaración que el Pleno del Tribunal, tras oír
al Ministerio Fiscal, tenga a bien emitir. La Cuenta General del Estado, integrada por la Cuenta General de las Administraciones públicas
estatales, por la Cuenta General de empresas estatales y por la Cuenta General de fundaciones estatales, ofrece una síntesis de la actividad económico-financiera
desarrollada por la práctica totalidad de entidades que conforman el sector
público estatal, lo que resalta la importancia de su examen y comprobación,
atribuido legalmente al Tribunal, que puede valorarse como la máxima expresión
de la actividad fiscalizadora, convirtiéndose la Declaración emitida en
documento esencial en el control del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo, con
el que se cierra el ciclo económico iniciado con la aprobación de los
correspondientes Presupuestos Generales del ejercicio correspondiente.
Los resultados de las restantes
fiscalizaciones específicas se recogen en el correspondiente Informe o Nota
que, una vez aprobado por el Pleno y junto con las alegaciones que se hayan
formulado, se elevan, en virtud de lo previsto en el artículo 28.4 de la LFTCu,
a las Cortes Generales y a los restantes destinatarios previstos en dicho
artículo. Mención singular ha de hacerse a las Mociones, a través de las
cuales, tras recoger una síntesis de las deficiencias o carencias observadas en
las sucesivas fiscalizaciones de una determinada actividad o sector, el
Tribunal sugiere la modificación de su normativa reguladora. Conocido y
examinado el informe, Moción o Nota por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas se publica en
el BOE, junto con las resoluciones parlamentarias que, en su caso, se hubiesen
convenido.
El ejercicio de la función de
enjuiciamiento contable
La tradicional función
jurisdiccional de enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas, establecida
en el artículo 136.2 de la Constitución Española y desarrollada en su Ley Orgánica y de Funcionamiento, se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes
recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes,
caudales o efectos públicos.
La jurisdicción contable, según el
artículo 17.1 de la Ley Orgánica, es necesaria e improrrogable, exclusiva y
plena, y se extiende, a los solos efectos del ejercicio de su función, al
conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo
las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la
declaración de responsabilidad contable y estén con ella relacionadas
directamente.
Es compatible respecto de unos
mismos hechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación
de la jurisdicción penal. Además, cuando los hechos sean constitutivos de
delito, el juez o Tribunal que entendiese de la causa se abstendrá de conocer
de la responsabilidad contable nacida de ellos, dando traslado de los
antecedentes necesarios para que el Tribunal de Cuentas determine los daños y
perjuicios causados a la Hacienda Pública.
No corresponde, sin embargo, a la
jurisdicción contable el enjuiciamiento de las cuestiones atribuidas al
Tribunal Constitucional o a los distintos órdenes de la jurisdicción
ordinaria-civil, penal, laboral o contencioso-administrativa. Por otro lado,
los órganos de la jurisdicción contable pueden recabar el auxilio de los Jueces
y Tribunales de todo orden para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales,
que debe serles prestado en la forma regulada en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en las Leyes Procesales para la cooperación jurisdiccional.
Los conflictos que se susciten entre
los órganos de la jurisdicción contable y la Administración o las restantes
jurisdicciones serán resueltos según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales.
En cuanto a la responsabilidad
contable hay que señalar que, según los arts. 2.b), 15 y 38.1 de la Ley Orgánica y 49.1 de la Ley de Funcionamiento, se deriva de las cuentas que deben rendir
todos cuantos tengan a su cargo el manejo de bienes, caudales o efectos
públicos y surge cuando, interviniendo dolo, culpa o negligencia graves,
originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u
omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de
contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su
caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales
u otras ayudas procedentes de dicho sector. La existencia de responsabilidad
contable conlleva la obligación del responsable de indemnizar los daños y
perjuicios causados.
Están legitimados para actuar ante
la jurisdicción contable quienes tengan un interés directo en el asunto o sean
titulares de derechos subjetivos relacionados con el caso. El ejercicio de toda
clase de pretensiones ante el Tribunal, por parte de las Administraciones
Públicas, no requiere que las mismas declaren previamente lesivos los actos que
impugnen. La acción para la exigencia de responsabilidad contable es pública y
en ningún caso se exige la prestación de fianza o caución, sin perjuicio de la
responsabilidad criminal o civil en que pudiera incurrir el que ejercita la acción
indebidamente.
Las normas reguladoras de los
distintos procedimientos jurisdiccionales se contienen en la Ley de
Funcionamiento, siendo supletorias las Leyes de Jurisdicción
Contencioso-administrativa, de Enjuiciamiento Civil y Criminal, por este orden.
Los procedimientos para la depuración de la responsabilidad contable son el
juicio de cuentas, el procedimiento de reintegro por alcance y el expediente de
cancelación de fianzas. Los dos primeros tienen el carácter de contenciosos, en
tanto que el último se asemeja a los expedientes de jurisdicción voluntaria,
salvo cuando se convierte en contencioso por la oposición del Ministerio
Fiscal, Abogado del Estado o sujeto activamente legitimado.
El supuesto más típico de
responsabilidad contable es el alcance. La Ley de Funcionamiento, en su art.
72.1, define el alcance como el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en
términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas
que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o
efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal
de Cuentas. Por otro lado, el art. 72.2 del mismo texto legal considera
malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento
para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte
de quien los tenga a su cargo. Además de estos dos supuestos, puede haber
también responsabilidad contable por hechos distintos del alcance o
malversación. Esta diferenciación es importante, porque condiciona el
procedimiento a seguir para la exigencia de la responsabilidad contable.
El procedimiento de reintegro por
alcance es el cauce procesal para los supuestos de alcances y malversaciones, y
el juicio de cuentas está establecido para los casos de responsabilidad
contable por hechos distintos al alcance. Ahora bien, previamente a la apertura
del juicio de cuentas y del procedimiento de reintegro por alcance, deben tener
lugar unas actuaciones, cuya naturaleza se considera administrativa, y que son
la pieza separada con respecto al juicio de cuentas y la instrucción en lo
relativo al procedimiento de reintegro por alcance .
La tramitación del juicio de cuentas
es similar al proceso contencioso-administrativo ordinario y el procedimiento de
reintegro por alcance sigue los trámites del juicio declarativo que corresponda
a la cuantía del alcance o malversación, según lo previsto en la Ley de
Enjuiciamiento Civil.
Por su parte, el objeto de los
expedientes de cancelación de fianzas es determinar si existen
responsabilidades que hayan de ser hechas efectivas con cargo a las garantías
que deben prestar ciertos funcionarios antes de iniciar el desempeño de su
cargo. En los mismos, por tanto, no se ejercitan pretensiones de
responsabilidad contable y su única finalidad es constatar la inexistencia de
ésta para, si así ocurre, proceder a su cancelación y devolución.
Los procedimientos jurisdiccionales
incoados ante el Tribunal de Cuentas pueden terminar por sentencia,
allanamiento, desistimiento o caducidad y auto de sobreseimiento, sin perjuicio
del archivo por no presentación de demanda, ejecutando por sí mismo el
Tribunal, de oficio o a instancia de parte las resoluciones que dicte.
En cuanto a los órganos de la
jurisdicción contable, éstos son los Consejeros de Cuentas y las Salas de la
Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas. A los primeros corresponde,
según el art. 53 de la Ley de Funcionamiento, el conocimiento y fallo, en única
instancia, de los expedientes de cancelación de fianzas en los que no se
hubieran deducido pretensiones de responsabilidad contable y, en primera
instancia, de los juicios de cuentas, de los procedimientos de reintegro por
alcance y de los restantes procedimientos de cancelación de fianzas. Por su
parte, las Salas del Tribunal de Cuentas conocen, según el art. 54 de la Ley de
Funcionamiento, en única instancia, de los recursos que se formulan contra
resoluciones dictadas por las Administraciones Públicas en materias de
responsabilidades contables en aquellos casos expresamente previstos por las
Leyes y, en segunda instancia, de las apelaciones deducidas contra las
resoluciones dictadas en primera instancia por los Consejeros de Cuentas en los
procedimientos de responsabilidad contable.
La Sala de lo Contencioso‑Administrativo
del Tribunal Supremo conoce de los recursos de casación y revisión que se
pudieran interponer contra las sentencias pronunciadas por las Salas del
Tribunal de Cuentas, en los casos o por los motivos determinados en la Ley de
Funcionamiento.
III.2. LA ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
La organización del Tribunal, a la
que tanto la LOTCu como la LFTCu dedican un título completo, se acomoda al
ejercicio de las funciones que tiene asignadas. El artículo 19 de la LOTCu
relaciona los siguientes Órganos del Tribunal: el Presidente, elegido de entre
los doce Consejeros; el Pleno, integrado por los 12 Consejeros y el Fiscal; la
Comisión de Gobierno, constituida por el Presidente y los Consejeros de Cuentas
Presidentes de Sección; las Secciones de Fiscalización y de Enjuiciamiento,
respondiendo a la doble función del Tribunal de Cuentas; los Consejeros de
Cuentas; la Fiscalía y la Secretaría General.
Los Consejeros de Cuentas, de
conformidad con lo previsto en el art. 30 de la LOTCu, son designados por las
Cortes Generales, seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado,
mediante votación por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras, por
un período de nueve años. La designación de los actuales Consejeros de Cuentas
se publicó en el BOE de fecha 7 de noviembre de 2001. Dado que la designación
para los cargos de Presidente del Tribunal de Cuentas y de Presidente de las
Secciones de Fiscalización y de Enjuiciamiento, que constituyen la Comisión de
Gobierno, se efectúa para un período de 3 años, según se establece en los
artículos 29 y 31 de la citada LOTCu, el 12 de noviembre de 2004 se procedió a
la renovación de dichos cargos, resultado elegidos los mismos Consejeros de
Cuentas que los habían ejercido durante el período anterior.
En consecuencia, los titulares de
los órganos que conforman la estructura orgánica del Tribunal de Cuentas
durante el ejercicio 2005 han sido los siguientes:
Presidente
D. Ubaldo Nieto de Alba
|
|
|
|
|
D. Manuel Núñez Pérez
D. Juan Velarde Fuertes
D. Luis Martínez Noval
D. Ciriaco de Vicente Martín
D. Lluis Armet i Coma
D. Rafael Mª. Corona Martín
Consejero Dep.
Comunidades A. y C.A.
D. Manuel Núñez Pérez
D. Ramón Álvarez de Miranda García
|
|
Dª. Ana Mª. Pérez Tórtola
D. Antonio de la Rosa Alemany
D. Javier Medina Guijarro
D. Felipe García Ortiz
|
|
|
|
|
D. Jorge Sena Argüelles
|
|
Secretario General
D. José Antonio Pajares Giménez
|
A los Departamentos incluidos en el
ámbito de la Sección de Fiscalización hay que agregar la Unidad de Partidos
Políticos, cuya actividad se centra en la realización de las comprobaciones
necesarias para garantizar la regularidad y transparencia de la actividad
económico-financiera de las formaciones políticas, en cumplimiento de los
objetivos asignados a la fiscalización de las mismas, competencia atribuida al
Tribunal de Cuentas en la normativa específica antes citada.
Prescindiendo de otras atribuciones,
legalmente reconocidas a los distintos órganos mencionados, cabe señalar que
corresponde al Pleno del Tribunal el ejercicio de la función fiscalizadora, en
cuyo desarrollo aprueba el Programa anual de fiscalizaciones, así como las
Directrices Técnicas de cada uno de los procedimientos fiscalizadores en él
previstos, acuerda su iniciación, toma conocimiento de su posterior desarrollo
e incidencias y aprueba las Memorias, Informes, Mociones o Notas en los que se
recogen los resultados alcanzados en el proceso fiscalizador, así como las
propuestas que estime conveniente formular para la mejora de la actividad
fiscalizada.
La realización material de las
fiscalizaciones se lleva a cabo en el seno de la Sección de Fiscalización, a la
que corresponde el examen y comprobación de las cuentas rendidas y el análisis
de la organización y de la actividad desarrollada, estando organizada, a tal
fin, en Departamentos sectoriales y territoriales, al frente de cada uno de los
cuales está un Consejero de Cuentas, como se ha indicado en la estructura
orgánica anteriormente expuesta.
La organización de la Sección de
Fiscalización en Departamentos sectoriales se ha acomodado a las grandes áreas
de la actividad económico-financiera del Sector público, atendiendo, asimismo,
a la distinta naturaleza jurídica de las entidades que lo integran. Por lo que
respecta a los Departamentos territoriales, su clasificación se corresponde con
el ámbito del sector público autonómico y local, respectivamente.
Asimismo, la organización de la
Sección de Enjuiciamiento se acomoda, como ya se ha señalado, a las diferentes
instancias previstas legalmente para el conocimiento de los procedimientos
jurisdiccionales.
Para llevar a cabo las actuaciones
requeridas por el ejercicio de las funciones fiscalizadora y jurisdiccional, el
Tribunal de Cuentas dispone de la correspondiente dotación de personal a su
servicio, integrada por personal funcionario, personal laboral y personal
eventual, distribuidos entre las distintas Unidades que conforman la estructura
orgánica descrita.
El personal funcionario del Tribunal
está integrado por los siguientes Cuerpos o Escalas, según Grupos de
adscripción:
a.
Los integrantes
del Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas, Grupo A.
b.
Los componentes
del Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas, Grupo A.
c.
Los
pertenecientes a los Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y
Seguridad Social, integrados en el Grupo A, con destino en el Tribunal de Cuentas.
d.
Los
pertenecientes al Cuerpo Técnico de Auditoría y Control Externo del Tribunal de
Cuentas, Grupo B.
e.
Los
pertenecientes a los Cuerpos de las Administraciones Públicas y Seguridad
Social, clasificados en los Grupos B, C y D, con excepción de los contemplados
en el artículo 1.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, con destino en el
Tribunal de Cuentas.
f.
Los
pertenecientes al Cuerpo General Subalterno de la Administración del Estado,
también con destino en el Tribunal de Cuentas.
En cuanto al personal laboral, en el
ejercicio de la facultad reconocida en el artículo 89.3 de su Ley de
Funcionamiento, el Tribunal de Cuentas tiene a su servicio personal laboral
clasificado en siete grupos, según titulación académica.
Asimismo, se dispone de personal
eventual, para funciones expresamente calificadas de confianza de los Altos
Cargos, sujeto a la normativa específica del art. 89.4 de la citada Ley de Funcionamiento.
Por lo que se refiere al régimen del
personal al servicio del Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Tribunal, éste tiene competencia exclusiva para todo lo
concerniente al gobierno y régimen interior del mismo y al personal a su
servicio, tenga o no la condición de funcionario, y en defecto de normas específicas
y de régimen interior, dictadas en el ejercicio de la citada competencia, es de
aplicación el Régimen General de la Función Pública, así como sus incompatibilidades.
La representación y participación
del personal funcionario en el establecimiento de las condiciones de trabajo,
en el ámbito del Tribunal, se lleva a cabo a través de la Junta de Personal,
para los funcionarios, y del Comité de Empresa, para el personal laboral y las
correspondientes Mesas de Negociación, integradas por las representaciones
paritarias sindicales y del Tribunal de Cuentas.
Por lo que se refiere al personal
laboral, las citadas funciones de representación y participación se ejercen a
través del Comité de Empresa integrado por las representaciones sindicales, y
de la Comisión Paritaria del Convenio Colectivo, de la que forman parte con
igual número de representantes, la Administración y las agrupaciones
sindicales.
Con las características formales y
de contenido establecidas, con carácter general, para todas las Administraciones
Públicas, el Tribunal de Cuentas tiene la Relación de Puestos de Trabajo (RPT)
del personal funcionario y la correspondiente al personal laboral.
En el Boletín Oficial del Estado del
11 de julio de 2005, se insertó la Resolución de 30 de junio del mismo año, de
la Presidencia del Tribunal de Cuentas, haciendo público el Acuerdo del Pleno
del Tribunal, por el que se aprobaba la Oferta de Empleo Público de personal
laboral correspondiente a 2005, formulada en los siguientes términos:
Personal funcionario:
-
Tres plazas para
el Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas.
-
Cinco plazas
para el Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas.
-
Diez plazas para
el Cuerpo Técnico de Auditoría y Control Externo del Tribunal de Cuentas.
Personal laboral:
-
Una plaza de ATS/DUE
de Prevención y Salud Laboral, por el turno libre.
-
Una plaza de Operador
Informático, por el turno de promoción interna.
-
Una plaza de Oficial
de 1ª de Archivo, por el turno de promoción interna.
-
Una plaza de Oficial
de 1ª de Registro, por el turno de promoción interna.
-
Una plaza de Personal
de limpieza, por el turno libre.
La plantilla del personal del
Tribunal de Cuentas, en puestos con dotación presupuestaria al 31 de diciembre
del año 2005, presentaba la siguiente estructura:
El presupuesto del Tribunal de
Cuentas forma parte de los Presupuestos Generales del Estado, constituyendo la
Sección 3ª de los mismos.
En virtud de lo dispuesto en el art. 6 de
la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, éste elabora su propio presupuesto,
que se integra en los Generales del Estado y es aprobado por las Cortes
Generales. En desarrollo de esta previsión general, la Ley de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, en su artículo 3º atribuye al Pleno la facultad de
“aprobar el anteproyecto de Presupuesto para su integración en los Generales
del Estado”.
Para la elaboración del anteproyecto de
Presupuestos, el Pleno nombró, de entre sus miembros, una Comisión de
Presupuestos que, asistida por la Secretaría General, la Gerencia y la Oficina Presupuestaria del Tribunal, llevó a cabo dicha función, sometiendo al Pleno el
anteproyecto confeccionado. Una vez examinado y aprobado por el Pleno el
anteproyecto definitivo, éste se remitió al Ministerio de Hacienda para su
integración en los Presupuestos Generales del Estado, sometidos a aprobación
por las Cortes Generales.
La ejecución del Presupuesto, a tenor de
lo previsto en el artículo 20.d) de la LOTCu y artículo 2.j) de la LFTCu, corresponde
al Presidente del Tribunal con sujeción a lo establecido por la Ley General Presupuestaria y legislación de Contratos y Patrimonio del Estado y con las
limitaciones previstas en cuanto a su importe, que pudieran requerir la
autorización de la Comisión de Gobierno o, en su caso, del Pleno. Participa,
asimismo, en la ejecución del Presupuesto el Secretario General, en función de
la autorización contenida en el artículo 2.2 de la LFTCu, por la que se
contempla la delegación en el mismo para la realización de determinados gastos.
La tramitación de los asuntos económicos
y presupuestarios la lleva a cabo el Secretario General, en función de lo
dispuesto en el art. 17 de la LFTCu, asistido por la Gerencia y las Unidades
Administrativas que de ella dependen, tales como Oficina Presupuestaria,
Jefatura de Servicios Administrativos y Jefatura de Personal, entre otras.
El Interventor del Tribunal de Cuentas,
nombrado de acuerdo con lo establecido en el art.18 de la LFTCu, desarrolla la
función interventora con sujeción a lo dispuesto en los arts.16 en relación con
el 92 y siguientes de la Ley General Presupuestaria, ejerciendo, asimismo, la dirección contable.
En el cuadro siguiente se ofrecen las
dotaciones presupuestarias iniciales para cada Capítulo, así como su evolución
y grado de ejecución, todo ello referido al ejercicio económico 2005.
EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS
PRESUPUESTARIOS
EJERCICIO ECONÓMICO 2005
(miles
de euros)
|
Sección 03
|
Presupuesto
inicial
|
Porcentajes sobre
total
|
Modificaciones de
crédito
|
Presupuesto
definitivo
|
Obligaciones
reconocidas
|
Grado de ejecución
(%)
|
|
|
42.407,13
|
87,90
|
- 261,00
|
42.146,13
|
39.770,94
|
94,36
|
|
Cap.2
|
4.360,77
|
9,04
|
261,00
|
4.621,77
|
4.042,81
|
87,47
|
|
Cap.4
|
7,22
|
0,02
|
-
|
7,22
|
2,29
|
31,72
|
|
Cap.6
|
1.347,55
|
2,79
|
375,54
|
1.723,09
|
1.607,98
|
93,32
|
|
Cap.8
|
120,20
|
0,25
|
20,07
|
140,27
|
124,12
|
88,49
|
|
Total
|
48.242,87
|
100,00
|
395,61
|
48.638,48
|
45.548,14
|
93,65
|
Como se desprende del cuadro anterior, en consonancia con
las funciones asignadas al Tribunal, la mayor parte de su Presupuesto se
destina al capítulo 1, al concepto de retribución del personal que presta sus
servicios en el mismo, en el que el grado de ejecución en el ejercicio 2005 fue
de un 94,36 por ciento, porcentaje que dada la significativa participación del
mencionado capítulo, condiciona el grado medio de la ejecución total del
presupuesto, cifrado en el 93,65 por ciento.
El Tribunal de Cuentas ha mantenido
durante el ejercicio 2005 permanentes y constantes relaciones con otras
Instituciones.
En este ámbito hay que mencionar en
primer lugar las relaciones previstas en la normativa vigente del Tribunal de
Cuentas con las Cortes Generales y, de modo singular, con la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, y las
comparecencias que periódicamente realiza el Presidente del Tribunal de Cuentas
ante dicho órgano para la presentación de los Informes aprobados por el Pleno,
a las que se alude en otro apartado de esta Memoria.
En cuanto a las relaciones del
Tribunal de Cuentas con otras Instituciones de control han de destacarse las
mantenidas con los Órganos de Control Externo (OCEX) existentes en diferentes
Comunidades Autónomas. La Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, al
regular en su artículo 29 las relaciones del Tribunal con los OCEX, señala que
éstos coordinarán su actividad con la de aquél mediante el establecimiento de
criterios y técnicas comunes de fiscalización que garanticen la mayor eficacia
de resultados y eviten la duplicidad de actuaciones fiscalizadoras. A fin de
potenciar esta coordinación y analizar las dificultades que pudieran suscitarse
en la colaboración entre las instituciones de control, durante el ejercicio
2005, al igual que en ejercicios anteriores, se mantuvieron diferentes
contactos y se celebraron distintas reuniones, en la pretensión de incrementar
la coordinación desde el momento de la elaboración de los respectivos Programas
de fiscalización y alcanzar la uniformidad de criterios en la actividad fiscalizadora
en aras de una mayor eficacia, especialmente en el desarrollo de las
fiscalizaciones de carácter horizontal realizadas con la participación de los
OCEX.
El control externo de los fondos
comunitarios gestionados en los Estados Miembros de la Unión Europea (UE) corresponde al Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) así como a los órganos
que sean competentes para hacerlo en cada uno de aquéllos, en el ámbito de sus
respectivos mandatos. Con arreglo a lo establecido en el artículo 248.3 del
Tratado de la Comunidad Europea, los controles del TCE han de desarrollarse en
colaboración con las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los Estados
miembros o, si éstas no poseen las competencias, con los servicios nacionales
adecuados, en espíritu de confianza y manteniendo la independencia de ambas
instancias. El Tribunal de Cuentas, en aplicación del referido precepto, ha
ejercido durante 2005 su actividad como enlace entre la Institución comunitaria
y la entidades nacionales gestoras de dichos fondos en las misiones de aquél en
España; designando auditores, cuando lo ha considerado oportuno, para tomar
parte en las mismas a título de observadores. La colaboración en estos términos
permite al Tribunal de Cuentas conocer y utilizar, en su caso, los resultados de
las misiones del TCE; obtener información adicional sobre sectores y
actividades de riesgo a considerar en la ejecución de sus propias
fiscalizaciones; facilitar la comunicación in situ entre los auditores de aquél
y las entidades gestoras; y clarificar las cuestiones necesarias respecto de la
normativa y procedimientos nacionales aplicables a la gestión de los fondos
públicos.
Como se viene haciendo en los
últimos años, en 2005 se han presentado en España los Informes Anuales del TCE
del ejercicio 2004; y se han celebrado en la sede de la Institución comunitaria
(Luxemburgo), con participación de expertos
del Tribunal de Cuentas y de los OCEX, las V Jornadas sobre el funcionamiento y
procedimientos de aquél, con especial atención al control
de los Fondos Estructurales, de los fondos agrícolas y de las políticas
comunitarias, y a la organización del Servicio de Auditoría Interna de la
Comisión y de la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF).
Asimismo, durante el mes
de noviembre de 2005 se celebró el segundo Seminario Tribunal de Cuentas –
Consejo General del Poder Judicial, en el que se expusieron las características
esenciales de las funciones atribuidas al Tribunal de Cuentas y de los
procedimientos seguidos en su desarrollo, especialmente en lo que se refiere al
ejercicio de la jurisdicción contable.
En ejecución de los Convenios de
Cooperación firmados con las Universidades Pontificia de Comillas y Carlos III
de Madrid, el Tribunal de Cuentas ha impartido durante 2005 prácticas externas
para alumnos de quinto curso de las Licenciaturas de Derecho y Estudios
Conjuntos (Derecho/Ciencias Económicas), con una duración de uno y tres meses,
respectivamente, para cada Universidad. Dichas prácticas se desarrollaron bajo
la coordinación y tutoría de la Presidencia del Tribunal y se llevaron a cabo
con la colaboración de técnicos de todos los Departamentos y Unidades de la
Institución.
Igualmente se ha colaborado en 2005
en la impartición del Master en Información Económica, organizado conjuntamente
por la Facultad de Ciencias de la Información de la Universidad Complutense de Madrid y la Asociación de Periodistas de Información Económica,
así como del Curso de Prácticas para Técnicos Comerciales y Economistas del
Estado de nuevo ingreso.
El Tribunal de Cuentas ha
desarrollado en 2005 diversas actividades en el ámbito internacional y ha
llevado a cabo proyectos de variada naturaleza; todos ellos relacionados con el
control de la gestión de los fondos públicos. Dichas actuaciones resultan de la
proyección de la Institución en distintos ámbitos como consecuencia de su
pertenencia a Organizaciones Internacionales de EFS, concretamente a la Organización Internacional de EFS (INTOSAI), la Organización Europea de EFS (EUROSAI) y la Organización Latinoamericana y del Caribe de EFS (OLACEFS), así como de la condición de
España de Miembro de la UE. El Tribunal de Cuentas también ha ejecutado
proyectos de hermanamiento en países candidatos a la adhesión a la UE y
asistencias técnicas; ha cooperado con EFS Iberoamericanas, ya sea de forma
directa o participando en los proyectos de cooperación internacional impulsados
por la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP);
y ha efectuado fiscalizaciones externas de Organismos y Proyectos
Internacionales. Debe hacerse mención también a las visitas institucionales y
de estudio recibidas en el Tribunal de Cuentas, promoviéndose de este modo la
cooperación bilateral y el intercambio de información y experiencias con otras
EFS.
En efecto, el Tribunal de Cuentas
intervino y apoyó activamente en 2005 las actividades de varios Comités de
INTOSAI para la presentación de borradores de proyectos, informes y programas
en ejecución del Plan Estratégico de la Organización
2005-2010 aprobado en el XVIII Congreso de INTOSAI; concretamente, se
integró en el Comité Principal del Comité de Creación de Capacidades y continuó
su colaboración con los Subcomités de Normas de Control Interno y de Normas de
Auditoría.
Especialmente intensa fue en 2005 la
actividad del Tribunal de Cuentas en el ámbito de EUROSAI, siendo así que tuvo
lugar el VI Congreso de la Organización (Alemania) y partición en dos reuniones
del Comité Directivo, celebradas inmediatamente antes y después del Congreso;
eventos que, en cumplimiento de los Estatutos, requieren una inmediata y
continua intervención del Tribunal de Cuentas como Secretaría Permanente de la
Organización con funciones ejecutivas y de gestión. También cabe destacar la
participación española en las dos reuniones anuales del Comité de Formación de
EUROSAI (copresidido de forma permanente por las EFS de España y Francia) y en
algunos de los eventos organizados en su ámbito; así como en las reuniones del
Grupo de Trabajo sobre Tecnologías de la Información y en el Proyecto piloto
del referido Grupo para la autoevaluación de los sistemas informáticos de las
EFS mediante la adaptación del método COBIT. La Secretaría de EUROSAI mantuvo
igualmente, en representación de la Organización, una continua relación con los
diversos Comité de INTOSAI creados para la puesta en práctica de su Plan
Estratégico.
El Tribunal de Cuentas participó,
como EFS de España y Secretaría de EUROSAI, en la IV Conferencia EUROSAI-OLACEFS (Perú), en la que se abordaron los temas "Fiscalización del patrimonio y de los ingresos de los
representantes públicos. Procedimientos para evitar el conflicto de intereses:
Legislaciones existentes y formas posibles de actuación de las EFS" y
"Metodología para medir y evaluar el impacto de la fiscalización de las
EFS en el ahorro y el buen uso de los recursos públicos". La
Institución estuvo también representada en la XV Asamblea de OLACEFS, reunida en San Salvador.
En el marco de las relaciones
internacionales con la UE ha de destacarse la intervención del Tribunal de
Cuentas en el Comité de Contacto de Presidentes de EFS (Suecia) y en las dos
reuniones anuales de Agentes de Enlace. También tomó parte en las reuniones de
los Grupos de Trabajo sobre “Cooperación entre las EFS de la UE y éstas y el
TCE”, “Fondos Estructurales”, “Fraude en el IVA en Operaciones
Intracomunitarias” e “Informe Nacional sobre Gestión Financiera de la Unión Europea”; y colaboró con los trabajos del Grupo sobre “Fiscalización de la Contratación Pública”.Ha de mencionarse la actividad que está llevando a cabo el Tribunal de
Cuentas en el marco de una fiscalización coordinada acordada por el Comité de
Contacto de Presidentes en 2004, complementaria de otra aprobada en 2002 y
presentada a aquél en 2004.Dichos trabajos darán lugar a la redacción de un
informe nacional y a la presentación al Comité de Contacto de 2006 de un
informe conjunto en el que se recogerán los principales resultados, en forma
agregada, y las conclusiones obtenidas al respecto por las diversas EFS de la
UE que participan en la iniciativa.
El Tribunal de Cuentas ha dirigido
una parte de sus actividad internacional a la preparación y ejecución de
proyectos de hermanamiento adjudicados por la Comisión Europea al amparo del Programa comunitario PHARE, a título de líder o de socio
junior; concretamente, para el fortalecimiento institucional de las EFS de
Rumanía (en sendos proyectos, uno iniciado en 2003 y finalizado en 2005; y otro
iniciado a finales de 2005, con dos años de duración), y de Bulgaria (comenzado
a finales de 2004 y con una duración de dos años).Se ha hecho efectiva también
en 2005 una colaboración solicitada por la EFS del Reino Unido en un proyecto
de hermanamiento en la EFS de Turquía, ejecutando un componente referido a la
función jurisdiccional de las Instituciones de Control.
En 2005 se han recibido en el
Tribunal de Cuentas visitas oficiales de Altas Representaciones de las
Instituciones de Control de Alemania, Austria y Secretaría General de INTOSAI,
Rumanía, Taiwán y Polonia. También se celebraron encuentros técnicos con
auditores de las EFS de Ecuador, Costa Rica, Finlandia, Rumanía, Hungría y la Federación Rusa.
Las relaciones de colaboración del
Tribunal de Cuentas con Iberoamérica se materializan, no sólo desde una
perspectiva bilateral entre EFS, sino también mediante el desarrollo de
proyectos conjuntos con la AECI y la FIIAPP, habiéndose mantenido con dichas
Organizaciones varias reuniones para su preparación y ejecución, y participado
en las reuniones anuales de Programación Operativa de la cooperación
internacional española.
Así, el Tribunal de Cuentas ha
realizado en 2005 actuaciones preparatorias de sendas asistencias técnicas a
las EFS de Costa Rica y Honduras para la ejecución de Proyectos, coordinados
por la AECI en el marco de la cooperación internacional española, sobre
“Rendición de cuentas y control de sector público” y “Evaluación del control
interno de entidades públicas”, respectivamente.
También merece destacarse en este ámbito la intervención de expertos del
Tribunal en el XX Congreso Nacional de Contadurías Generales de la República de
Argentina, organizado en cooperación con la AECI, y en el Seminario
Internacional de Control Financiero Ambiental en Colombia.
También en este ámbito
iberoamericano el Tribunal ha organizado, en colaboración con la Fundación CEDDET, un curso para auditores de diversas EFS miembros de OLACEFS. El curso se ha
desarrollado “on-line”, mediante la utilización de las técnicas de aula virtual,
en una experiencia novedosa que tendrá continuidad en ejercicios siguientes.
La cooperación bilateral con la EFS
de Portugal se ha consolidado en 2005 mediante la celebración de los Terceros
Encuentros Hispano-Lusos, que tuvieron lugar en Madeira; dándose así un
importante paso en el acercamiento institucional y el intercambio de
experiencias sobre temas de interés común entre ambas Entidades.
Por lo que respecta a la
fiscalización de Organismos y Proyectos internacionales, procede señalar que el
Tribunal de Cuentas presentó en 2005 los Informes elaborados a instancia del
Banco Interamericano de Desarrollo en evaluación de Programas de Reforma,
Modernización y Fortalecimiento de los Organismos de Control Público
Iberoamericanos financiados por aquél en Colombia, Chile y Uruguay, países en
los que se efectuaron los trabajos de campo. Igualmente, ha efectuado los
trabajos correspondientes a la fiscalización de la participación nacional en el
Proyecto del Avión de Combate Europeo (Eurofighter), y ha tomado parte en la
reunión anual de coordinación de las actividades desarrolladas al respecto por
las demás Instituciones de Control implicadas en la verificación del Proyecto
(el Colegio Internacional de Auditores de la OTAN–IBAN- y las EFS de Alemania,
España, Italia y Reino Unido).
Finalmente, se menciona la
participación del Tribunal de Cuentas en la reunión de presentación del
proyecto de Informe Anual de la OTAN de 2004, bajo la convocatoria del IBAN.
De acuerdo con el artículo 119.3 de
la LGP “Las entidades integrantes del sector público estatal quedan sometidas a
la obligación de rendir cuentas de sus operaciones, cualquiera que sea su
naturaleza, al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado”.
Los responsables del cumplimiento de
la obligación de rendir cuentas vienen enumerados en el número 1 del artículo
138, que tras un enunciado general en el que atribuye la condición de
cuentadante a los titulares de las entidades y órganos sujetos a la obligación
de rendir cuentas, concreta que en todo caso lo serán:
a.
Las autoridades
y los funcionarios que tengan a su cargo la gestión de los ingresos y la
realización de gastos, así como las demás operaciones de la Administración General del Estado.
b.
Los titulares de
las Entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social.
c.
Los Presidentes o Directores de los
Organismos autónomos y de las Entidades públicas empresariales y demás
Entidades del sector público estatal.
d.
Los Presidentes del Consejo de
Administración de las Sociedades mercantiles estatales.
e.
Los liquidadores
de las Sociedades mercantiles estatales en proceso de liquidación.
f.
Los Presidentes
del Patronato, o quienes tengan atribuidas funciones ejecutivas en las
fundaciones del sector público estatal.
Respecto de los plazos, el artículo
139 de la LGP determina que la remisión de las cuentas a la Intervención General de la Administración del Estado por parte de los cuentadantes debe
producirse dentro de los siete meses siguientes a la terminación del ejercicio
económico. Este mismo artículo otorga a la Intervención General el plazo de un mes desde la recepción de las cuentas para su entrega
definitiva al Tribunal de Cuentas.
En el cuadro siguiente se recogen
cifras globales sobre el cumplimiento de la obligación de rendir cuentas del
ejercicio 2004 por parte del Sector público estatal durante el año objeto de
esta Memoria:
|
|
En plazo
|
Fuera de plazo
|
No rendidas en
2005
|
Total
|
|
Cuenta General del Estado
|
1
|
--
|
--
|
1
|
|
Organismos Autónomos
|
24
|
46
|
3
|
73
|
|
Cuenta General de la Seguridad
Social
|
1
|
--
|
--
|
1
|
|
Entid. Gest. y Servicios Comunes
de la SS
|
5
|
--
|
--
|
5
|
|
MATEPSS y sus Centros Mancomunados
|
29
|
1
|
--
|
30
|
|
Empresas estatales
|
125
|
120
|
25
|
270
|
|
Entes Estatales
|
12
|
9
|
--
|
21
|
|
Fundaciones
|
21
|
25
|
3
|
49
|
|
Otros
|
3
|
3
|
--
|
6
|
|
TOTAL
|
221
|
204
|
31
|
456
|
Asimismo, en el ejercicio 2005 se recibieron
otras 10 cuentas de ejercicios anteriores, de las que seis correspondían al
ejercicio 2003, y cuatro a ejercicios anteriores.
Como se desprende del cuadro
anterior un 93% de las entidades del Sector público estatal habían rendido las
cuentas del ejercicio 2004 en el transcurso del año siguiente, si bien
únicamente el 49% lo había efectuado dentro del plazo legalmente establecido.
Por lo que se refiere al
cumplimiento de la obligación de rendir cuentas por parte de las entidades
integradas en los Sectores públicos autonómico y local, ha de señalarse que las
cuentas anuales de dichas entidades se vienen remitiendo directamente al
Tribunal de Cuentas o al Órgano de Control Externo de las Comunidades Autónomas
en los casos en que éstas disponen del mismo.
En cuanto a las entidades que
conforman el Sector público autonómico, por lo que se refiere a las Ciudades
Autónomas y Comunidades Autónomas que no dispusieron en el ejercicio 2005 de
Órgano de Control Externo en funcionamiento, durante dicho ejercicio se
recibieron directamente en el Tribunal 202 cuentas correspondientes al
ejercicio 2004, de las que el 92% lo hicieron dentro del plazo previsto en la
normativa vigente, quedando pendientes de remitir a la conclusión del ejercicio
74 cuentas. Su desglose se presenta en el siguiente cuadro:
|
ENTIDAD
|
En plazo
|
Fuera de plazo
|
No rendidas en
2005
|
Total
|
|
Cuenta General
|
6
|
1
|
1
|
8
|
|
Organismos autónomos
|
31
|
5
|
5
|
41
|
|
Empresas públicas
|
91
|
9
|
27
|
127
|
|
Universidades
|
5
|
2
|
17
|
24
|
|
Fundaciones
|
22
|
--
|
24
|
46
|
|
Otras entidades públicas
|
30
|
--
|
|
30
|
|
TOTAL
|
185
|
17
|
74
|
276
|
Asimismo, se recibieron en este
ejercicio nueve cuentas correspondientes al ejercicio 2003 y anteriores.
Durante el ejercicio 2005 se
rindieron directamente al Tribunal de Cuentas un total de 2.202 cuentas
pertenecientes a Entidades Locales situadas en Comunidades Autónomas que, al
cierre del ejercicio, no tenían constituido Órgano de Control Externo, éste no
había comenzado todavía su actividad o carecía de competencias fiscalizadoras
sobre la actividad de dichas Entidades. De las 2.202 cuentas, 1.127
corresponden al ejercicio 2004 y el resto a ejercicios anteriores. Las cuentas
recibidas clasificadas por tipo de entidades y ejercicio al que corresponden se
detallan en el siguiente cuadro:
|
ENTIDADES
|
1993/1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
TOTAL
|
|
Diputaciones Provinciales
|
--
|
--
|
--
|
--
|
2
|
9
|
11
|
|
Ayuntamientos
|
61
|
41
|
66
|
143
|
685
|
991
|
1.987
|
|
Entidades supramunicipales
|
--
|
1
|
2
|
15
|
34
|
95
|
147
|
|
Entidades de ámbito territorial
inferior al municipal
|
5
|
2
|
2
|
6
|
10
|
32
|
57
|
|
TOTAL
|
66
|
44
|
70
|
164
|
731
|
1.127
|
2.202
|
De las cuentas correspondientes al
ejercicio 2004, sólo 664 entidades rindieron en plazo, antes del 15 de octubre
de 2005, lo que representa el 19 por ciento del total de entidades situadas en
Comunidades Autónomas carentes de Órgano de Control Externo en funcionamiento
con competencias sobre la materia. A finales de 2005, permanecían 2.398
entidades sin rendir cuentas, de las que 1.335 eran ayuntamientos de municipios
con población inferior a 5.000 habitantes, y 640, entidades de ámbito
territorial inferior al municipal.
El Tribunal de Cuentas inició en el
ejercicio 2003 el procedimiento previsto en el art. 42.2 de la LOTCu para,
mediante requerimiento conminatorio, exigir el cumplimiento de la obligación de
rendir cuentas a 42 Entidades locales de población superior a 5.000 habitantes
radicadas en ámbitos autonómicos carentes de Órgano de Control Externo.
Con la finalidad de extender estas
actuaciones a Entidades locales situadas en Comunidades Autónomas con Órgano de
Control Externo, la Sindicatura de Comptes de la Comunidad Valenciana acordó el 27 de julio de 2005 trasladar al Tribunal de Cuentas la
relación de Entidades locales que incumplieron la obligación de rendir las
cuentas de 2003, con indicación de los ejercicios precedentes en los que tampoco
habían rendido sus cuentas.
El Pleno del Tribunal de Cuentas,
recogiendo la iniciativa de la Sindicatura de Comptes, acordó el 27 de octubre
de 2005 y el 24 de noviembre de 2005 formular requerimientos conminatorios para
exigir las citadas cuentas a 39 Ayuntamientos y a otras 17 Entidades locales de
esa Comunidad Autónoma. Igualmente el Pleno acordó, para el caso de no
atenderse a dicho requerimiento en plazo, apercibirles de, entre otras medidas
señaladas en el apartado 3 del citado art. 42, la posible imposición de una
multa coercitiva en los términos señalados en el art. 30 de la LFTCu.
Además de las actuaciones descritas,
el Tribunal de Cuentas durante el ejercicio 2005 reclamó la cuentas anuales de 2004 a las Entidades locales situadas en Comunidades Autónomas sin Órgano de Control Externo que no
habían cumplido con la mencionada obligación.
Los artículos 11.a) de la LOTCu,
31.c) y 39 de la LFTCu establecen que están sujetos a la fiscalización por el
Tribunal de Cuentas todos los contratos celebrados por la Administración del
Estado y demás entidades del Sector público y, de modo particular, aquellos que
superen determinados importes, según tipo de contrato, o en los que concurran
determinadas circunstancias expresamente mencionadas. A tal fin, en el artículo
40.2 de la LFTCu se prevé la remisión anual de una relación de los contratos
que reúnan las mencionadas condiciones, incluyendo copia autorizada de los
respectivos documentos de formalización y de aquellos que acrediten su
cumplimiento o extinción, sin perjuicio de cualesquiera otros que pudieran
haber sido requeridos por el Tribunal. Por su parte, el art. 57 del TRLCAP
establece la remisión de un extracto del expediente contractual al Tribunal de
Cuentas. A fin de facilitar la remisión de esta documentación, el Pleno del
Tribunal aprobó en este ejercicio las Instrucciones a las que se alude en el
epígrafe relativo al marco jurídico de esta Memoria.
Durante el año al que hace
referencia esta Memoria, los distintos Departamentos Ministeriales, y los
Organismos autónomos dependientes de los mismos, remitieron extractos de
expedientes de contratos adjudicados en los ejercicios 2004 y 2005. En el
cuadro siguiente se desglosa el número de contratos y su importe, en miles de
euros, para cada uno de los ejercicios citados, clasificados, a su vez, según
su naturaleza:
|
|
2004
|
2005
|
|
|
De oficio
|
A solicitud del
Tribunal
|
De oficio
|
|
|
Nº
|
Importe
|
Nº
|
Importe
|
Nº
|
Importe
|
|
Obras
|
618
|
2.858.395
|
3
|
609
|
167
|
1.078.096
|
|
Suministro
|
421
|
3.684.158
|
3
|
267
|
135
|
124.215
|
|
Consultoría, asistencia y
servicios
|
1.178
|
1.143.195
|
18
|
2.682
|
325
|
361.169
|
|
Gestión de servicios públicos
|
--
|
--
|
1
|
9.406
|
3
|
7.812
|
|
Privados
|
7
|
14.174
|
1
|
13.138
|
2
|
14.153
|
|
Otros
|
2
|
1.176
|
6
|
538
|
--
|
|
|
Total
|
2.226
|
7.701.098
|
32
|
26.640
|
632
|
1.585.445
|
El número de Órganos de contratación
del Sector público administrativo estatal, excluidas las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social, que han remitido relaciones
certificadas de los contratos adjudicados en el ejercicio 2004 asciende a un total
de 191. Por el contrario, no ha remitido la documentación legalmente exigible o
aquélla que les fue solicitada por el Tribunal de Cuentas, el Fondo de Garantía
Salarial y el Ministerio de la Vivienda. En relación a este último, cabe
señalar que no ha remitido ni relación de contratos ni expediente alguno, a
pesar de los reiterados requerimientos.
Las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social, además de la relación certificada de los
contratos celebrados durante el año 2004, remitieron, también, documentación de
contratos suscritos en el ejercicio citado y en 2005. En el cuadro siguiente se
desglosa, según la naturaleza de los contratos, y para cada ejercicio, el total
de los contratos recibidos y su importe, en miles de euros:
|
|
2004
|
2005
|
|
|
De oficio
|
A solicitud del
Tribunal
|
De oficio
|
|
|
Nº
|
Importe
|
Nº
|
Importe
|
Nº
|
Importe
|
|
Obras
|
14
|
18.841
|
8
|
735
|
28
|
64.030
|
|
Suministro
|
85
|
72.233
|
4
|
850
|
19
|
61.124
|
|
Consultoría, asistencia y
servicios
|
109
|
57.088
|
70
|
19.452
|
91
|
177.406
|
|
Gestión de servicios públicos
|
34
|
19.692
|
6
|
2.372
|
47
|
16.686
|
|
Privados
|
4
|
887
|
1
|
26
|
3
|
486
|
|
Administrativos Especiales
|
--
|
--
|
5
|
1.172
|
--
|
--
|
|
Adquisición de inmuebles
|
2
|
9.386
|
20
|
51.550
|
5
|
7.342
|
|
Arrendamiento de inmuebles
|
--
|
--
|
3
|
247
|
--
|
--
|
|
Enajenación de inmuebles
|
--
|
--
|
24
|
13.890
|
--
|
--
|
|
Total
|
248
|
178.127
|
141
|
90.294
|
193
|
327.074
|
Por lo que se refiere a las Mutuas
de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, al tratarse de entidades
colaboradoras en la gestión de la Seguridad social, formadas por la unión de
los empresarios y con una naturaleza jurídica de base asociativa, no se
encuentran sujetas a los procedimientos de contratación previstos en el TRLCAP.
Las entidades públicas empresariales
y otras entidades públicas integradas en el Sector público empresarial del
Estado remitieron de oficio la documentación relativa a 202 contratos y la de
otros 89 contratos a solicitud del Tribunal, todos ellos celebrados en el
ejercicio 2004. En el siguiente cuadro se desglosa el total de los contratos,
según su naturaleza e importe, en miles de euros:
|
|
De oficio
|
A solicitud del
Tribunal
|
|
|
Nº
|
|
Nº
|
Importe
|
|
Obras
|
15
|
42.439
|
10
|
8.893
|
|
Suministro
|
27
|
39.653
|
28
|
78.046
|
|
Consultoría, asistencia y
servicios
|
153
|
140.575
|
43
|
51.631
|
|
Privados
|
7
|
8.508
|
8
|
33.443
|
|
Total
|
202
|
231.175
|
89
|
172.013
|
Por lo que se refiere a las
fundaciones del Sector público estatal, 44 remitieron la relación de contratos
celebrados en el ejercicio 2004, quedando pendientes de remisión las relaciones
de otras cuatro, a pesar de los requerimientos del Tribunal de Cuentas.
En relación con la contratación de
las entidades que integran el Sector público autonómico, se enviaron de oficio
al Tribunal de Cuentas la documentación correspondiente a un total de 1.154
contratos adjudicados en el ejercicio 2004, cuyo detalle e importe, en miles de
euros, es el siguiente:
|
|
Nº
|
Importe
|
|
Obras
|
333
|
700.932
|
|
Suministro
|
393
|
239.057
|
|
Consultoría, asistencia y
servicios
|
428
|
448.976
|
|
Total
|
1.154
|
1.388.965
|
En el ámbito del Sector público
local, 181 entidades remitieron durante el ejercicio 2005 relaciones de
contratos celebrados en el ejercicio 2004. Los expedientes de contratación,
remitidos todos ellos de oficio al Tribunal de Cuentas, corresponden a 127
contratos, cuyo desglose según naturaleza e importe, en miles de euros, es el
siguiente:
|
|
Nº
|
Importe
|
|
Obras
|
59
|
86.195
|
|
Suministro
|
6
|
9.299
|
|
Consultoría Asistencia y servicios
|
49
|
52.421
|
|
Gestión de servicios públicos
|
13
|
71.964
|
|
Privados y otros
|
--
|
|
|
TOTAL
|
127
|
219.879
|
Tanto las cuentas rendidas como la
documentación referida a la contratación suscrita son objeto de examen por el
Tribunal de Cuentas, con independencia de que los resultados obtenidos se
recojan en el correspondiente informe de fiscalización. Se destaca a este
respecto que el Tribunal de Cuentas, junto a las fiscalizaciones específicas que
pudieran estar incluidas en su programa de fiscalizaciones, emite su
Declaración sobre la Cuenta General del Estado y elabora un informe global
sobre los Sectores públicos autonómico y local, en los que se incorporan los
resultados más relevantes de las cuentas rendidas, así como un informe general
sobre la contratación, en la que se recogen los resultados derivados del
análisis de los contratos suscritos, como posteriormente se detalla.
Respecto a las cuentas no rendidas y
restante documentación no remitida, el Tribunal de Cuentas efectúa el
pertinente seguimiento, exigiendo el cumplimiento de la normativa aplicable y
dejando constancia de los resultados alcanzados en los diferentes informes de
fiscalización.
IV.2. PROGRAMACIÓN DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA Y RELACIÓN DE INFORMES, MOCIONES O
NOTAS APROBADOS DURANTE EL EJERCICIO 2005
El ejercicio de la función
fiscalizadora, según el artículo 21.3 a) de la LOTCu, compete al Pleno del
Tribunal que, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 3.a) de su Ley
de Funcionamiento, elabora, para cada ejercicio, un programa anual de
fiscalizaciones, integrado por todos los procedimientos fiscalizadores que se
prevé realizar en el mismo. El Programa de fiscalizaciones del Tribunal de
Cuentas para el año 2005 se aprobó por el Pleno del Tribunal, en su reunión de
30 de marzo de 2005 , y en él se incluyó la relación de Informes, Memorias,
Mociones o Notas que el Tribunal preveía tramitar durante el ejercicio, con
independencia de las restantes actuaciones de revisión de las cuentas anuales
rendidas y seguimiento habitual de la actividad del Sector público en que se
materializa, también, el ejercicio de la función fiscalizadora.
La relación de las fiscalizaciones
integrantes del Programa para el ejercicio 2005 quedó conformada por las
expresamente previstas en la normativa vigente y las originadas en el ejercicio
de la iniciativa fiscalizadora, atribuida, según establece el artículo 45 de la
LOTCu, al propio Tribunal, a las Cortes Generales y, en su respectivo ámbito, a
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, quedando expresamente
delimitada esta atribución por el artículo 32.2 de la LFTCu, cuando señala que
no se dará curso por el Tribunal de Cuentas a ninguna petición de fiscalización
que no provenga de las instancias a que se refiere el citado artículo 45 de la
LOTCu.
Atendiendo a las mencionadas
previsiones de la normativa vigente, durante el año 2005 se incorporó en el
Programa la Declaración a emitir sobre la Cuenta General del Estado, tras haber efectuado su examen y comprobación por delegación de
las Cortes Generales, como se establece en el artículo 10 de la LOTCu, así como
la elaboración de una Memoria de las actividades desarrolladas en el ejercicio
precedente, según se deduce de la interpretación del artículo 13.1 de este
mismo texto legal, al que se da cumplimiento en este documento. Asimismo, en
virtud de lo señalado en el apartado segundo de este artículo, en conexión con
el artículo 27 de la LFTCu, se incluyó en el Programa la elaboración de un
Informe específico para cada una de las Comunidades Autónomas que no disponían
de su respectivo Órgano de Control Externo en funcionamiento. En este mismo
ámbito, se preveía la confección de un Informe global sobre la gestión y
situación de los sectores públicos autonómico y local. Se incluyó, también, la
fiscalización de los Fondos de Compensación Interterritorial y la participación
en los mismos de las Comunidades y Ciudades Autónomas beneficiarias, en virtud
de lo previsto en el artículo 10 de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre,
reguladora de esta materia; y la fiscalización de la contabilidad anual y
electoral de las distintas Formaciones Políticas que, en cumplimiento de lo
regulado por la Ley Orgánica 3/1987, sobre financiación de Partidos Políticos,
la 5/1985, de 19 de julio, de Régimen Electoral General, y las Leyes de Régimen
Electoral Autonómicas, estaban obligadas a rendir cuentas al Tribunal.
Por lo que se refiere a las
fiscalizaciones solicitadas por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas o por las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, se incorporaron aquéllas
que, a la fecha de aprobación del Programa, estaban aún pendientes de
conclusión.
En la selección de fiscalizaciones
programadas a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas, se mantuvieron
criterios similares a los aprobados por el Pleno para la confección del
Programa de ejercicios anteriores, que fueron, fundamentalmente, la falta
reiterada de rendición de cuentas o que éstas presentasen graves defectos
formales, la importancia cualitativa o cuantitativa de la actividad a
fiscalizar, el conocimiento de determinadas circunstancias o situaciones que
pudieran desembocar en áreas de riesgo que aconsejaran el reforzamiento de los
controles, el seguimiento de fiscalizaciones anteriores cuando en las mismas se
hubiesen detectado deficiencias o irregularidades significativas y la
potenciación de la realización de fiscalizaciones operativas. Se destacó además
la conveniencia de programar fiscalizaciones horizontales sobre grandes áreas
de actividad y sobre áreas de actividad pública desarrollada en diferentes
ámbitos territoriales, con independencia del nivel alcanzado en la
transferencia y asunción de las correspondientes competencias, como vía de
potenciación de la cohesión territorial.
En un resumen sistematizado y
numérico del contenido del Programa cabe señalar que, además de la Memoria de
actuaciones del ejercicio precedente y de la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, contemplaba la elaboración de los Informes anuales de las
Comunidades y Ciudades Autónomas que no disponían en el ejercicio a fiscalizar
de Órgano de Control Externo propio en funcionamiento, así como el Informe
global sobre las cuentas y la actividad desarrollada por los Sectores públicos
autonómico y local, y la realización de un total de 94 fiscalizaciones
específicas de distintas entidades o actividades del Sector público, así como
la elaboración de 3 Mociones, de las que 9 y 2, respectivamente, tuvieron su origen
en una iniciativa parlamentaria. Dentro de estas fiscalizaciones específicas se
incluían las referidas a la fiscalización global de los Fondos de Compensación
Interterritorial y a la fiscalización de la contabilidad anual de los Partidos
Políticos sometidos al control del Tribunal de Cuentas y las referidas a las
últimas campañas electorales.
Partiendo del Programa de
fiscalizaciones una primera aproximación a la actividad desarrollada en el
ejercicio viene ofrecida por el número y alcance de los informes aprobados, si
bien, para una más precisa valoración de la actividad fiscalizadora mantenida,
deben contemplarse otros aspectos, como el trabajo adelantado en
fiscalizaciones pendientes de conclusión o el examen de las cuentas formalmente
rendidas al Tribunal, cuyos resultados generalmente no se trasladan a los
informes aprobados y que, en muchas ocasiones, permiten detectar áreas de
riesgo sobre las que se suelen programar futuras fiscalizaciones, o mantener la
eficacia preventiva propia de todo sistema de control.
Como resumen numérico de la
actividad fiscalizadora, cabe señalar que durante el ejercicio 2005, el Pleno
del Tribunal de Cuentas aprobó 39 informes de fiscalización. A estos informes
específicos hay que agregar el Informe de los sectores públicos autonómico y
local del ejercicio 2001, la Memoria de actuaciones del Tribunal de Cuentas en
el ejercicio 2004 y la Moción sobre los procedimientos de formación, alcance y
contenido de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su
consolidación considerando su viabilidad práctica. En el anexo II se relacionan
los informes, memorias, mociones o notas aprobados.
A continuación se ofrece una breve
reseña de los contenidos de las distintas fiscalizaciones efectuadas durante el
ejercicio 2005, cuyos resultados fueron oportunamente remitidos a las Cortes
Generales y, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas y a los Plenos de las Corporaciones Locales.
Durante el ejercicio 2005 el
Tribunal de Cuentas llevó a cabo el examen de la Cuenta General del Estado del año 2003, rendida al Tribunal de Cuentas a finales de octubre
del ejercicio siguiente. En dicho examen se incluyó por primera vez el objetivo
de estabilidad presupuestaria, tanto en lo que se refiere al proceso de
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado como al cumplimiento del
objetivo establecido, al ser de aplicación en dicho ejercicio lo establecido en
la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Esta ampliación del alcance del
examen de la Cuenta General originó que la Declaración del Pleno del Tribunal
sobre la misma, prevista en el artículo 10 de la LOTCu, se emitiese en el mes
de enero de 2006.
Durante el año al que responde esta
Memoria, en relación con la Cuenta General del Estado, el Pleno del Tribunal,
atendiendo a una solicitud formulada por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado,
aprobó la Moción sobre los procedimientos de formación, alcance y contenido
de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su consolidación,
considerando su viabilidad práctica. Según se expone en la misma, el Tribunal
de Cuentas considera que la Cuenta General del Estado debería estar formada por una cuenta única
consolidada, comprensiva de las cuentas anuales de las entidades de los tres
subsectores del Sector público estatal que la integran en la actualidad (administrativo,
empresarial y fundacional), cuyos datos globales deberían complementarse con
información adicional suficiente sobre dichos subsectores.
No obstante, teniendo
en cuenta la especial complejidad técnica, se considera que la elaboración de
una cuenta única consolidada podría efectuarse de una forma paulatina, debiendo
aprobarse o promoverse por el Gobierno la correspondiente norma, a través de la
cual quede fijada, en todo caso, la fecha de implantación efectiva y plena de
dicha cuenta única consolidada, y estableciendo mientras tanto un período transitorio en el que la Cuenta General del Estado se formase con los tres documentos que la integran en la actualidad
(Cuenta General del Sector público administrativo, Cuenta General del Sector
público empresarial y Cuenta General del Sector público fundacional), pero elaborados mediante la consolidación de
las cuentas parciales de las entidades que se integran en cada uno de ellos.
Por otra parte, se
estima que la Cuenta debería adecuarse al ámbito subjetivo previsto en el
artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, si
bien ajustando el concepto de sociedad mercantil estatal no sólo al criterio de
participación mayoritaria en el capital social, sino también al criterio del
ejercicio del control o dominio efectivo, directo o indirecto, en el sentido
definido por el Derecho Mercantil y el Derecho Comunitario, de acuerdo con lo
indicado en la “Moción sobre los conceptos de Sociedad Estatal y de Empresa
Pública”, aprobada por el Pleno del Tribunal en sesión de 27 de junio de 1996,
e incluyendo en la misma a las entidades financieras, con independencia de que
la Memoria recoja cuantas explicaciones o aclaraciones sean precisas en función
de sus especificidades contables y de la particular significación de sus
saldos.
La cuenta única
consolidada propuesta en la Moción estaría integrada por el balance
consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el
estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, que debería
contener información referente a diversos extremos enumerados en la Moción,
entre los que cabe destacar la planificación y ejecución presupuestaria de las
distintas entidades, el grado de realización de los objetivos establecidos en
las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y derivados de los programas
plurianuales, y el cumplimiento de los principios rectores a los que debe
adecuarse la política presupuestaria del sector público estatal en orden a la
consecución de la estabilidad presupuestaria.
Respecto a los plazos
de formación y rendición de la Cuenta General del Estado, la Moción propone que se fomenten las medidas legislativas tendentes a la reducción, con
carácter general, de los plazos establecidos en la actualidad para todos los
trámites referentes a la misma.
Entre los resultados de
fiscalización sobre la actividad desarrollada en el ámbito del Sector público
estatal cabe diferenciar aquellos que se han obtenido desde una perspectiva
horizontal y por lo tanto alcanzan a un mayor o menor número de entidades
integradas en el mismo. De este planteamiento participa el informe de fiscalización de la contratación
celebrada durante el ejercicio 2002 por las Entidades del Sector Público
Estatal sometidas a los procedimientos de contratación establecidos en el Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP).
En el informe se deja constancia de
que se remitieron al Tribunal, de oficio o a requerimiento del mismo, 3.356
contratos celebrados en el ejercicio 2002, cuya cuantía ascendía a 6.338
millones de euros, de los que se examinaron 1.489 contratos, por un importe
total de 5.289 millones de euros.
De los contratos recibidos, el
importe de los contratos de obras supuso el 51,56 por ciento del importe total,
mientras que los importes de los contratos de consultoría, de asistencia y de
servicios y de los contratos de suministro representaron el 27,18 y el 18,93
por ciento, respectivamente, quedando muy por debajo el importe de los
contratos de gestión de servicios públicos y de los contratos privados
remitidos. Por lo que se refiere al procedimiento y forma de adjudicación, a
través del concurso se adjudicó el 58,80 por ciento del importe total de los
contratos recibidos, por procedimiento negociado el 33,08 por ciento y mediante
subasta el 8,17 por ciento.
El análisis de la contratación se
extendió a las diferentes fases en que se divide la actividad contractual
administrativa. Como síntesis de las conclusiones obtenidas en esta
fiscalización, el informe pone de manifiesto que se omitió, en ocasiones, la
preceptuada justificación en el expediente de la elección del procedimiento y
forma utilizados. Se destaca, asimismo, la falta de justificación de la
utilización de la tramitación urgente en determinados expedientes de contratos,
así como la tramitación de emergencia que en determinados contratos hubiera
podido evitarse con una actuación previa más diligente por parte de la Administración. Se destaca, también, que, en ocasiones, no se remitieron al Tribunal, pese a
su requerimiento expreso, los pliegos de cláusulas administrativas particulares
que habían de regir en el contrato o se facilitaron con carencias formales y de
contenido. Por otra parte, se observó en algunos casos falta de precisión en
los pliegos en relación con los medios de acreditación de la solvencia
financiera, económica y técnica de los licitadores, así como sobre los
criterios de selección establecidos, utilizándose en ocasiones criterios de
acreditación de solvencia financiera, económica y técnica, como criterios de
adjudicación del concurso.
En el informe se concluye que
algunos contratos de obras, tramitados por el procedimiento de subasta, se
adjudicaron con frecuencia a ofertas incursas en temeridad. Asimismo, se señala
que en los procedimientos adjudicados mediante concurso se detectaron
frecuentes deficiencias en relación con el carácter secreto de las
proposiciones, en perjuicio de los principios de transparencia y objetividad,
así como falta de precisión en la valoración de los criterios establecidos para
llevar a cabo la adjudicación, lo que supone una limitación a la concurrencia y
la incorporación en el proceso de selección de elementos de valoración
subjetivos y discrecionales, en contra de lo dispuesto por la Ley. Se observaron, asimismo, retrasos en el inicio y ejecución de obras, concesiones de
prórrogas, expedientes complementarios y modificados no justificados
debidamente, así como incumplimientos de los plazos de ejecución por parte de
los contratistas, sin que esta circunstancia hubiera llevado aparejada la
imposición de las penalizaciones previstas, circunstancias que suponen retrasos
en la entrega de la obra al uso público e incremento en los costes de la misma,
con el consiguiente perjuicio para el interés general. En algunos contratos de
obras tampoco se acreditó, cuando por su cuantía era necesario, la supervisión
del proyecto por la oficina correspondiente y, en otros casos, no se produjo la
aprobación del Proyecto por el órgano de contratación.
En determinados expedientes de
contratos de consultoría y asistencia técnica y de servicios, se incumplió el
mandato contenido en la Ley de justificar debidamente la insuficiencia, falta
de adecuación o conveniencia de no ampliación de los medios personales y
materiales disponibles, mientras que en otros casos, dicha justificación
consistió únicamente en una mera referencia del mencionado precepto legal, sin
posteriores concreciones. En algunos contratos de consultoría y asistencia
técnica y de servicios tampoco se acreditó la expedición del certificado de
conformidad con el servicio prestado. Se observaron, además, con cierta
frecuencia errores en cuanto a la calificación de los contratos. En este
sentido, contratos de servicios se calificaron como de asistencia técnica,
modalidad que no necesita la exigencia de clasificación de los licitadores.
Se constató, asimismo, que en
algunos contratos de suministro la recepción de los bienes se llevó a cabo en
los almacenes del adjudicatario durante los últimos días del ejercicio
fiscalizado, procedimiento que permitió el reconocimiento contable de la
obligación presupuestaria, imputando el gasto al ejercicio, aun cuando el
suministro no fue efectivamente recibido y pagado hasta el ejercicio siguiente.
Finalmente, concluye el Informe con
la formulación de varias recomendaciones, reiterando las planteadas en
ejercicios anteriores, para señalar que los órganos competentes deberían
adoptar las medidas adecuadas para que la remisión al Tribunal de Cuentas de la
relación anual de los contratos celebrados por los diferentes Centros,
Organismos o Entidades obligados a ello, y la documentación correspondiente, se
realice en los términos expresados por la Ley. Asimismo, se recomienda potenciar el rigor en las fases preparatorias de los contratos,
así como en la elección de la forma de adjudicación, reservando la aplicación
del procedimiento negociado a los supuestos legalmente previstos, evitando su
utilización sin la debida justificación.
En aplicación de los principios de
eficiencia y economía, se insta a los órganos de contratación a poner especial
énfasis en que la valoración del precio se efectúe en todo caso de forma
inversamente proporcional a su cuantía, manteniéndose con ello una adecuada
proporcionalidad con las restantes ofertas y con el presupuesto de licitación.
Se recuerda, asimismo, que la
celebración de los contratos de consultoría y asistencia técnica y de servicios
ha de estar restringida a los supuestos de carencia de medios de la
Administración, debidamente justificados. Y por último, se indica la
conveniencia de incrementar el seguimiento, por los órganos de contratación, de
la ejecución de los contratos exigiendo el cumplimiento de los plazos
convenidos, aplicando, en su caso, las penalizaciones previstas, y evitando, en
lo posible, las modificaciones contractuales.
Durante el ejercicio al que se
refiere esta Memoria, el Tribunal de Cuentas aprobó los siguientes informes
específicos referidos a actuaciones o entidades determinadas dentro del ámbito
de la Administración General del Estado: informe de fiscalización de eficiencia
del “proyecto RHODAS: migración a estaciones de trabajo Linux para usuario
final en el Ministerio de Administraciones Públicas”; informe de
fiscalización del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas,
ejercicio 2002; informe de fiscalización de los procedimientos de
gestión aplicados por algunos Departamentos Ministeriales a determinados
ingresos públicos no tributarios imputables al capítulo 3º del presupuesto de
ingresos de la Administración General del Estado; informe de fiscalización
de la Oficina Española de Patentes y Marcas, ejercicio 2002;
informe de fiscalización del organismo autónomo Fondo de Explotación de los
Servicios de Cría Caballar y Remonta, ejercicio 2002; informe de
fiscalización del programa 313G “Plan Nacional sobre Drogas” y de la gestión
del fondo de bienes decomisados por tráfico de drogas y otros delitos
relacionados, ejercicio 2002; informe de fiscalización de la actividad
desarrollada por las Unidades de Módulos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en el ejercicio 2002; e informe de
fiscalización de la gestión de la tesorería para el funcionamiento de los
Tribunales de Justicia, ejercicio 2003.
El objeto de la fiscalización de
eficiencia del “Proyecto Rhodas: migración a estaciones de trabajo Linux
para usuario final en el Ministerio de Administraciones Públicas” fue el
análisis de dicho Proyecto que afectaba a la organización y gestión de un
número elevado de sistemas informáticos. En la documentación en la que se
describía el Proyecto se ofrecía información suficiente para justificar la
actuación proyectada, así como los elementos de planificación y programación
necesarios para su correcta puesta en práctica, si bien se echó en falta un
estudio más pormenorizado de costes y un acto formal de aprobación del
Proyecto, que, de ser ciertas las premisas en que se fundamentaba, hubiera
podido significar un hito de consecuencias muy beneficiosas para gestionar el
software de ordenadores personales en el ámbito de las Administraciones
Públicas. No obstante, el Tribunal señala en su informe que no se ha podido
evaluar si el Proyecto era definitivamente viable y si eran ciertas sus
premisas, ya que fue abandonado en diciembre de 2002.
El informe concluye que
el abandono del Proyecto se debió a una decisión no justificada, ni técnica ni
económicamente, y que únicamente pudo tener lugar gracias a las deficiencias de
control existentes en el Ministerio de Administraciones Públicas, al haberse
adoptado esta decisión sin el cumplimiento de trámite alguno y sin descansar en
ningún tipo de expediente o estudio, considerando que ésta es la crítica
fundamental que se desprende de la presente fiscalización.
El análisis de la gestión del gasto
puso de manifiesto el incumplimiento del principio de competencia para la
aprobación y compromiso del gasto, establecido en la normativa presupuestaria,
así como, en materia de contratación administrativa, incumplimientos de los
principios básicos de la contratación pública relativos a la formalización de
las actuaciones, la motivación y justificación de las decisiones, la comparación
de las ofertas y de las prestaciones técnicas, así como en el cumplimiento de
los requisitos de igualdad, publicidad y concurrencia.
La principal
recomendación del Informe es que el Ministerio de Administraciones Públicas
formalice expresamente su política en materia de gestión del software de los
ordenadores y que se justifiquen las decisiones sobre uso de software que
impliquen costes para la Administración, como las de cualquier otro gasto,
sugiriendo, asimismo, que se estudien los fundamentos técnicos, la viabilidad y
las posibles ventajas que pudieran derivarse del Proyecto analizado.
La fiscalización del Centro
de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), ejercicio 2002,
además de los objetivos relativos al examen de la representatividad de las
cuentas rendidas y a la evaluación de los sistemas y procedimientos de gestión
y control interno, atendió al análisis de la gestión de las actividades
relacionadas con la ejecución de estudios y servicios de asistencia técnica y
con la conservación y enriquecimiento del patrimonio de obras públicas de
carácter histórico.
En el informe se emite
una opinión favorable sobre la representatividad de las cuentas, afirmando que
éstas ofrecen adecuadamente, a final de ejercicio, la imagen fiel de la situación
financiero- patrimonial del Centro, del resultado de sus operaciones y de la
liquidación de su presupuesto anual, aportando la información requerida, de
conformidad con las normas y principios contables que son de aplicación. No
obstante, el informe destaca algunas salvedades, relacionadas principalmente
con la inadecuada activación contable de determinados gastos, y con el
incorrecto registro en cuentas de determinadas bajas de activos que deberían
haberse contabilizado en el ejercicio siguiente.
En relación con la evaluación de los
sistemas y procedimientos de gestión y control interno, se indica haber
observado que el Organismo no tenía un sistema adecuado de costes
presupuestados ni realizaba comparaciones con los costes reales, lo que le
impedía conocer el resultado alcanzado en la ejecución de cada convenio,
principal fuente de financiación del Organismo en el ejercicio; y que, en la
recuperación de deudas derivadas de convenios con Ayuntamientos, no se
utilizaron los procedimientos de compensación previstos en la legislación
vigente. Se indica, asimismo, que, al margen de estos ingresos, se incluyeron
erróneamente como operaciones comerciales las correspondientes a la prestación
de servicios tarifados, cuyos ingresos son de naturaleza presupuestaria, así
como los gastos a ellos asociados, sujetos a presupuesto limitativo.
En materia de contratación
administrativa se observaron diversas deficiencias en la tramitación de
expedientes, especialmente relacionadas con el fraccionamiento del objeto de
los contratos. Asimismo, se puso de manifiesto la contratación irregular de una
persona que había venido prestando servicios en el Organismo, y que dio lugar
al pago de una indemnización.
Los análisis efectuados permitieron
constatar que era deficitaria la función encomendada al CEDEX sobre la
transferencia de tecnología mediante la realización de cursos, seminarios y
otras tareas de divulgación, debido principalmente a la política de concesión
de becas de matrícula, consecuencia, a su vez, de un acuerdo entre el Organismo
y la Agencia Española de Cooperación Internacional. Por otra parte, se observó
que el registro contable de los ingresos derivados de esta actividad se había
efectuado por su importe neto, incumpliendo, por lo tanto, el principio de
presupuesto bruto.
Se constató, asimismo,
un exceso de financiación, o un déficit de gestión, en las actividades de
conservación y enriquecimiento del patrimonio de obras públicas de carácter
histórico que debe realizar el Centro de Estudios Históricos de Obras Públicas
y Urbanismo (CEHOPU), superando la financiación no empleada al cierre del
ejercicio el importe de 22 millones de euros, por lo que se sugiere mantener contactos con los
Ministerios de Fomento y de Medio Ambiente, encaminados a mejorar la
presupuestación de los ingresos del Centro.
El Informe concluye recomendando,
entre otras actuaciones, la adscripción formal al Organismo del edificio
utilizado como sede del CEHOPU, el inicio de posibles conversaciones con el
Ministerio de Economía y Hacienda para hacer viable la recuperación de deudas
firmes contraídas por Ayuntamientos, así como la concienciación a los tutores
de los becarios a fin de no demandarles labores que serían más propias de
cualquier trabajador, y la implantación de un adecuado sistema de costes para
la presupuestación y seguimiento de la ejecución de los convenios suscritos.
El Tribunal de Cuentas realizó una
fiscalización de los procedimientos de gestión aplicados por algunos
departamentos ministeriales a determinados ingresos públicos no tributarios
imputables al capítulo 3º del presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado que tuvo como objetivos específicos comprobar, por un
lado, la existencia tanto de normativa como de procedimientos ajustados a ella
que garantizase la fiabilidad de la información contable, la integridad de la
recaudación y una gestión eficiente y económica y, por otro, verificar el
cumplimiento de dicha normativa.
En el informe se recogen, por un
lado, los resultados de un análisis general en el que se incluyen los
procedimientos de contabilización y de recaudación así como el control a
posteriori de este tipo de ingresos, resaltando que la actual aplicación del
Sistema de Información Contable de la Administración General del Estado, para el caso de los ingresos analizados, no proporciona
información adecuada para el ejercicio de los controles de legalidad,
financiero y de eficacia, debido fundamentalmente a que dicho sistema no
identifica los órganos gestores de los diferentes ingresos. Por otro lado, se
observó una insuficiente desagregación contable de los ingresos y escaso rigor
en la aplicación a los conceptos específicos según su naturaleza, así como la
falta de información sobre la antigüedad de los derechos a cobrar de
presupuestos cerrados; y que la práctica totalidad de los ingresos analizados
se registraron sin contraído previo, lo que provocó que su reflejo en la
contabilidad del Estado se pospusiera indebidamente.
El procedimiento de recaudación de
los ingresos no tributarios se estimó suficiente y adecuadamente regulado y, en
general, aplicado correctamente por los órganos recaudadores analizados. No
obstante, se observaron algunas deficiencias e incumplimientos que afectan
tanto a los ingresos recaudados por los órganos de la Administración gestores
de los ingresos como por la Caja de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
A continuación se efectúa un
análisis segregado de diferentes conceptos de ingresos no tributarios, como los
ingresos de los precios públicos de los servicios y actividades de comercio
exterior, la comisión de avales, la prima de seguro de cambio de autopistas, el
premio de cobranza de los recursos propios tradicionales de la Unión Europea, los reembolsos de dietas y gastos de viaje por la Unión Europea, los precios públicos por prestación de servicios meteorológicos, los ingresos
por la prestación del servicio de apoyo a la navegación aérea, la venta de
publicaciones y las sanciones laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. Como resultado de estos análisis, el Informe señala que los
procedimientos de gestión y recaudación en la mayor parte de los casos están
correctamente regulados y que la gestión ha sido adecuada, con las salvedades
que en cada caso se reseñan.
Se destacan, no obstante en el informe,
deficiencias que se consideran significativas en la gestión de determinados
conceptos de ingresos. Así, se indica que en la gestión de los ingresos por
comisión de avales, como consecuencia de las importantes carencias de su
normativa reguladora se actuó con excesiva discrecionalidad en el ejercicio de
las correspondientes competencias, estimando inadecuado el sistema aplicado en
el cálculo de liquidaciones y en el de control de los vencimientos. Tampoco se
estimó suficientemente desarrollado en la normativa aplicable el procedimiento
de gestión de la prima de seguro de cambio de autopistas. Asimismo, se constató
que el importe registrado contablemente del premio de cobranza de los recursos
propios tradicionales de la Unión Europea, no se correspondía con el deducido de sus liquidaciones, ya que, además de los saldos pendientes de aplicar al
presupuesto al final de cada ejercicio, el procedimiento utilizado presentaba
deficiencias relacionadas con la documentación e información remitidas por los
Órganos comunitarios.
En el Informe se recomienda, entre
otras actuaciones, impulsar el desarrollo contable de los ingresos no
tributarios que permita identificar a los órganos gestores de los diferentes
ingresos y la antigüedad en el caso de los derechos de ejercicios cerrados, así
como modificar la normativa vigente relativa al procedimiento para la apertura
y utilización de cuentas fuera del Banco de España, considerando necesario que,
por parte de la Dirección General del Tesoro, se emprendan las actuaciones precisas
para el cobro de los intereses de demora.
En la fiscalización de la Oficina Española de Patentes y Marcas, ejercicio 2002, se comprobó que las
cuentas del Organismo representan razonablemente su situación financiera y
patrimonial a final del ejercicio fiscalizado, así como el resultado de sus
operaciones y de la liquidación presupuestaria, de acuerdo con los principios y
criterios contables que le son de aplicación, si bien con determinadas
salvedades relacionadas con la información incompleta de los inventarios, la
periodificación de ciertos gastos y el resultado contabilizado como
consecuencia del cambio en la estimación de la vida útil de ciertos bienes.
Por lo que se refiere al
cumplimiento de la legalidad y los sistemas de gestión y de control interno, se
observaron deficiencias en la gestión y control de los inventarios de los
bienes del inmovilizado material, así como la inadecuada utilización de la
cuenta corriente restringida, autorizada exclusivamente para atender los fondos
relativos a pagos a justificar y anticipos de caja fija, y que los derechos
derivados de las “tasas por prestación de servicios” no se registraron siempre
en el momento de producirse la liquidación.
En la gestión relativa a la
contratación de personal se pusieron de manifiesto deficiencias, que
originaron, en ejecución de diversas sentencias, la provisión forzosa de
puestos de trabajo de personal laboral mediante un procedimiento excepcional
que impidió la normal aplicación de los principios constitucionales de
igualdad, mérito y capacidad para el acceso a la función pública. En relación
con la actividad subvencional, se constató que algunas resoluciones de
concesión no indicaban el plazo y forma de justificación, por parte del
beneficiario, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la
subvención y de la aplicación de los fondos recibidos.
Concluye el informe con la
formulación por parte del Tribunal de varias recomendaciones encaminadas al
adecuado mantenimiento de los inventarios, a la correcta presupuestación de los
ingresos y gastos, y a la contabilización de todos los derechos de cobro por
prestación de servicios, así como a la oportuna especificación de todos los
requisitos contemplados en la normativa en las resoluciones de concesión de
subvenciones. Asimismo, se recomienda a la Oficina de Patentes y Marcas una
revisión de toda la contratación con empresas externas para la realización de
servicios o trabajos, con el fin de no verse impelida a la provisión forzosa de
puestos de trabajo.
La fiscalización del Organismo
autónomo Fondo de Explotación de los servicios de cría caballar y remonta,
ejercicio 2002, tuvo como objeto el análisis del cumplimiento de la
normativa aplicable, así como el examen de los procedimientos y sistemas de
gestión y la representatividad de los estados contables rendidos.
El Fondo de Explotación de los
Servicios de Cría Caballar y Remonta funciona como Organismo autónomo adscrito
al Ministerio de Defensa, sin embargo el Informe concluye señalando que la
inexistencia de una Ley de creación y de unos Estatutos propios ha originado
que toda su actuación resulte deficiente y desestructurada al tener que basarse
en normas de carácter general y no poder actuar como una persona jurídica en
sus relaciones con terceros.
En cuanto a la gestión y control
interno, se detectó una inadecuada segregación de funciones en la gestión de
los ingresos. Por otro lado, se observaron debilidades en el mantenimiento de
los inventarios del inmovilizado, así como significativas deficiencias en el
control de la tesorería, sin que se justificara la necesidad de un elevado
número de cuentas y sin que se pudiera realizar un adecuado seguimiento de los
ingresos registrados y de los servicios prestados.
Por lo que se refiere al análisis de
la representatividad de los estados contables, dadas las limitaciones
encontradas en relación con la titularidad y valoración del inmovilizado y con
los saldos de deudores, el Informe señala que no es posible emitir una opinión
sobre un alto porcentaje de las cuentas de balance, ofreciéndose una
información detallada sobre las deficiencias observadas en las diferentes áreas
analizadas.
En materia de contratación de obras,
de suministros y de inversiones se detectaron, asimismo, deficiencias como:
fraccionamientos injustificados, ausencia de declaración por parte de los
adjudicatarios de no hallarse afectados por alguna de las prohibiciones para
contratar, y la presentación de los certificados acreditativos de estar al
corriente de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social después de haberse realizado su contratación. Se señala, también, que en
determinados contratos de arrendamiento de yeguas de la Yeguada Militar de Jerez ni la preparación ni la adjudicación se sometió a los preceptivos
procedimientos administrativos de contratación, ni se establecieron los
mecanismos oportunos para garantizar que los ganaderos suscribieran y
mantuvieran los seguros obligatorios. En cuanto al Convenio de cooperación
técnica, entre el Fondo y la Comunidad Autónoma de Cataluña, sobre la cesión del uso de las instalaciones del antiguo centro del Fondo en Hospitalet de Llobregat,
no consta que se hubiera constituido la Comisión de Seguimiento del Convenio,
tal como era preceptivo.
El Informe finaliza recomendando,
entre otras actuaciones, que se regularice la situación jurídica del Fondo y la
titularidad de las fincas e instalaciones, y se dicten normas internas que
determinen uniformemente las líneas de actuación a seguir en cuanto al grado de
cobertura y tipo de riesgo a asegurar para salvaguardar su inmovilizado.
Asimismo, se recomienda la adopción de las pertinentes medidas para mejorar los
procedimientos de control de la tesorería de las diferentes unidades y de
seguimiento sobre los deudores.
En la fiscalización del programa
313G”Plan Nacional sobre drogas” y de la gestión del Fondo de bienes
decomisados por tráfico de drogas y otros delitos relacionados, ejercicio 2002,
se analizó la liquidación de los créditos asignados al mismo y el grado de
cumplimiento de la normativa a la que está sometida la Delegación del Gobierno
para el Plan Nacional sobre Drogas, así como el sistema de control interno y
los procedimientos de gestión aplicados.
El análisis del programa
presupuestario puso de manifiesto que los objetivos del programa no reflejaban
los resultados específicos que se esperaba conseguir y que los indicadores no
permitían evaluar el grado de consecución de los objetivos. Respecto al estado
de liquidación del programa, el informe señala que, con la salvedad del
registro de determinados gastos, reflejaba fielmente el resultado de las
operaciones realizadas en el ejercicio.
En la gestión de la ejecución del
gasto se observaron algunas deficiencias en los expedientes tramitados mediante
el sistema de anticipos de caja fija y fraccionamiento de determinados gastos.
Asimismo, en el Informe se considera que en la contratación de las labores de
diseño y elaboración de un plan estratégico de comunicación, dado su carácter
permanente desde junio de 2002 hasta mediados de abril de 2004, habría sido más
adecuado que el desarrollo de estas actuaciones se hubiera asignado a personal
propio de la Delegación. Por otra parte, se indica que el importe abonado por
el periodo de ampliación del contrato inicial estaba sobrevalorado al no haber
tenido en cuenta que determinadas actuaciones ya se habían realizado, además de
haberse efectuado el pago de determinados gastos que debieron ser por cuenta
del adjudicatario.
En la tramitación de las
transferencias a las Comunidades Autónomas, con independencia del incumplimiento
de los plazos previstos en la normativa presupuestaria para la distribución de
los fondos, no han quedado acreditados los criterios seguidos para determinar
su cuantía, ni ha resultado adecuadamente justificada su aplicación a los fines
para los que fueron librados, sin que la Delegación efectuara el oportuno
seguimiento de los mismos. Tampoco han quedado acreditados los criterios
seguidos para determinar la cuantía de las ayudas concedidas a las entidades
sin fines de lucro. Por lo que se refiere a la justificación de las ayudas, se
destaca la exhaustividad de su revisión, si bien con notable retraso,
careciendo en consecuencia de información actualizada en el momento de resolver
convocatorias de ejercicios posteriores. También se observó que algunas
entidades receptoras de las transferencias efectuadas no habían reintegrado al
Tesoro Público los remanentes no aplicados en las actuaciones subvencionadas.
En la fiscalización se analizó,
asimismo, la gestión del Fondo de bienes decomisados, observándose una
insuficiente regulación del mismo al no prever la normativa un procedimiento
que garantizase la integración en el mismo de todos los bienes decomisados. Por
otra parte, se constató la falta de un seguimiento sistemático de los bienes
decomisados para determinar su situación y evitar su depreciación o pérdida,
así como de un procedimiento que permitiera determinar de forma inequívoca su
coincidencia con los realmente decomisados. Esta misma carencia de control se
constató en relación con los decomisos de efectivo y el seguimiento de los
ingresos efectuados en el Tesoro Público.
Por otra parte, el Informe señala
que el plazo transcurrido desde la incautación de los bienes hasta su
liquidación era muy elevado, con la consiguiente depreciación, especialmente en
el caso de vehículos y embarcaciones. Asimismo, reconoce que el incremento de
los recursos del Fondo en los ejercicios 2001/2002 no se tradujo en un
incremento paralelo de los recursos distribuidos entre los beneficiarios, lo
que originó la existencia de importantes remanentes y que la asignación de
recursos del Fondo para la financiación de programas y actuaciones a realizar
por la Delegación se efectuó en ocasiones sin respetar la normativa reguladora.
En el informe el Tribunal recomienda
el establecimiento de una adecuada presupuestación por objetivos y de
procedimientos que permitan asegurar la integración de los bienes y efectos
decomisados en el Fondo y un mayor rigor en el control de los decomisos de
efectivo y de los ingresos del Fondo, estableciendo la adecuada coordinación
con la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
La fiscalización de la gestión de
la Tesorería para el funcionamiento de los Tribunales de Justicia, ejercicio
2003, respondió a la conveniencia de profundizar en el análisis del control
establecido y de la gestión desarrollada por el Ministerio de Justicia en
relación con el área de tesorería concerniente al programa presupuestario
referido a “Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal”, como consecuencia de
las debilidades de control interno apreciadas en un anterior Informe de
fiscalización.
La fiscalización se vio afectada por
algunas limitaciones. En particular, por la imposibilidad de realizar
íntegramente el procedimiento de confirmación a través de terceros de los datos
relativos a las cuentas bancarias de pagos a justificar, anticipos de caja fija
y pago de nóminas, abiertas en entidades financieras; así como por la falta de
información en relación con las cuentas de pago de nóminas y las de depósito y
consignaciones.
En relación con el sistema de
tesorería asociado a la ejecución del programa presupuestario, el Informe
destaca la existencia de un elevado número de cuentas bancarias, en las que,
además, se observaron determinadas deficiencias tanto en el proceso de
apertura, como en su cancelación y gestión.
El control de la Dirección General sobre las cajas pagadoras y sobre los estados de situación de tesorería era
prácticamente inexistente, apreciándose en la mayoría de ellos importantes
deficiencias. Similar falta de control se observó también en relación con los
intereses generados por las cuentas abiertas en el 2003, incumpliéndose
significativamente, en ocasiones, el plazo de su ingreso en el Tesoro, mientras
que los intereses correspondientes a las cuentas abiertas antes de dicho
ejercicio se compensaron, mediante acuerdos verbales, con comisiones y otros
gastos bancarios, incumpliendo lo establecido en la normativa contractual y
presupuestaria.
Con relación a la gestión del
sistema de anticipos de caja fija y pagos a justificar se detectó la existencia
de numerosos supuestos de fraccionamiento del gasto que supusieron la
superación del límite establecido, así como el incumplimiento de varios
preceptos de la normativa contractual en materia de competencia, procedimiento
y aspectos sustantivos aplicables a los contratos según su naturaleza y
cuantía. Asimismo, se observaron importantes deficiencias, de alcance formal y
material, en el control de las cuentas para el pago de nóminas, destacando
sobre todo la falta de justificación de determinados saldos.
Los trabajos de fiscalización sobre
el análisis de los procedimientos de control y de gestión de las cuentas de
depósitos y consignaciones judiciales pusieron de manifiesto también
significativas carencias de control, restando seguridad sobre la integridad de
la información y del contenido de las cuentas abiertas en entidades privadas,
de cuya información se dependía, sin que la Dirección General hubiese realizado comprobación alguna sobre las cifras y cálculos
comunicados por el banco.
Asimismo, en las comprobaciones
realizadas en una muestra de órganos judiciales se pudo constatar su
dependencia de la información facilitada por el banco, sin que se realizase
ningún contraste sobre los listados recibidos del mismo, pese a los errores
existentes en la apertura, codificación y cancelación de cuentas, en la
identificación de determinados ingresos y en la existencia de las denominadas
cuentas-pozo, cuya principal característica es la falta de control que afecta a
las mismas ya que recogen partidas que no pueden ser determinadas por los
órganos judiciales, y cuya relación, identificación y saldos no son conocidos
por la Dirección General.
El informe incorpora dos
recomendaciones encaminadas a extremar el control sobre las cuentas bancarias,
a identificar las que conforman el sistema y a depurar aquéllas que han de ser
canceladas.
La fiscalización de la actividad
desarrollada por las unidades de módulos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en el ejercicio 2002 fue emprendida con la
finalidad de evaluar la actividad desarrollada por las referidas unidades sobre
los contribuyentes acogidos al régimen de módulos.
En el Informe se
analiza la normativa aplicable en la tributación de las actividades económicas en los
regímenes de estimación objetiva o de módulos, concluyendo que, a pesar de la
reforma del año 1998, dicha normativa permite ciertas prácticas que impiden un
adecuado control por la Agencia Estatal de Administración Tributaria y
posibilitan determinadas situaciones de fraude fiscal, indicándose, asimismo,
la existencia, en la Orden Ministerial que desarrolla la aplicación del régimen
de módulos en el ejercicio fiscalizado, de aspectos que dificultan su correcta
aplicación y que afectan básicamente al procedimiento de definición de las
actividades accesorias.
En relación con las dotaciones de
personal de las Unidades de Módulos, se señala, por una parte, la falta de
desarrollo de una estructura administrativa y de personal propia, a pesar del
tiempo transcurrido desde su creación, lo que ha dado lugar a una implantación
desigual de las mismas en las Delegaciones y Administraciones de la Agencia Tributaria a nivel nacional y, por otra, la no constitución hasta finales de 2004 de la Unidad Central de Módulos, prevista en la Resolución de 24 de junio de 1999.
Por lo que se refiere al censo de
contribuyentes en módulos, se destaca que, a pesar del elevado número de
renuncias a la tributación en este régimen, hasta el ejercicio 2004 no figuraba
entre las funciones de las Unidades de Módulos el control de las obligaciones
fiscales de estos renunciantes. Asimismo, en el control realizado sobre las
actividades agrícolas, ganaderas y forestales se ha observado que no existen
definidos objetivos de control específicos que contemplen las peculiaridades de
los contribuyentes de este subsector que representan más de la mitad del censo
de módulos. También se detectaron resultados muy heterogéneos de la campaña de
depuración censal integral.
Sobre el Plan de
control integral de contribuyentes en módulos, además de determinadas
consideraciones sobre el plan de visitas y el establecimiento de objetivos, el
Informe concluye que es un instrumento no suficientemente sistemático y eficaz.
Se señala, por otra parte, la detección de múltiples incidencias en el control
de los incumplimientos en la presentación de las declaraciones-liquidaciones
periódicas por los contribuyentes, así como la falta de homogeneidad en las
actuaciones de las diferentes Delegaciones Especiales. Asimismo, en el análisis
del procedimiento sancionador se ha observado que en un elevado porcentaje los
expedientes se encontraban caducados sin poder reiniciarse a partir de la
entrada en vigor de la nueva Ley General Tributaria.
El Informe concluye recomendando la
revisión de determinados parámetros aplicables al régimen de tributación por
módulos, la definición de coeficientes e índices objetivos aplicables a las
reducciones de rendimientos por gastos extraordinarios y la mejora de la
colaboración entre las distintas Administraciones autonómicas y la Agencia Tributaria, así como la elaboración y definición de la estructura administrativa
completa de las Unidades de Módulos, incrementando los indicadores de control
interno y desarrollando los objetivos específicos de actuación de las referidas
Unidades en relación con los sectores de riesgo y parámetros de comprobación.
La fiscalización de los
excedentes de la Seguridad Social y del Fondo de reserva de la Seguridad Social tuvo como objetivo el análisis del origen de los recursos financieros
que deben integrar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social; de los activos financieros en que se materializa su inversión y de sus
rendimientos; así como de los procedimientos de gestión aplicados y la adecuación
de la regulación del Fondo a la satisfacción de las finalidades previstas y su
interrelación con el Fondo de Estabilización a que hace referencia el artículo
87.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
Por lo que se refiere al marco legal
del Fondo de Reserva, en el Informe se concluye que, pese a la promulgación del
Real Decreto 337/2004 de desarrollo de la Ley reguladora del mismo, se mantiene
la necesidad de que por el Gobierno se aprueben las normas necesarias para
evitar la descoordinación actualmente existente entre dicho Fondo y el de
Estabilización.
El Informe señala que la ausencia de
criterios predeterminados, no subsanada por el citado Real Decreto, que
permitieran conocer con exactitud el procedimiento seguido por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales para efectuar las propuestas de dotación al Fondo de
Reserva, impidió analizar la pertinencia de las dotaciones realizadas, con
independencia de que las mismas se hubieren efectuado de conformidad con las
disposiciones legales reguladoras del mismo, atendiendo exclusivamente a los
excedentes presupuestarios generados, y sin considerar la situación de
endeudamiento y de déficit patrimonial de la Seguridad Social derivada de la financiación recibida de la Administración General del Estado.
A este respecto, en el Informe se
estima que sería muy recomendable que se condonasen los préstamos o que se
concediesen transferencias a la Seguridad Social para proceder a su devolución, en cantidad suficiente para que la Seguridad Social tuviese un superávit patrimonial por un importe igual o superior al del
Fondo de Reserva.
Asimismo, se indica que
durante el período fiscalizado, la gestión de los recursos del Fondo fue
decidida por un Comité de Gestión cuya creación y funcionamiento presentaba una
insuficiente cobertura normativa, careciendo, además, de recursos humanos
suficientes para realizar un adecuado trabajo de análisis y gestión dinámica
del Fondo, cuyas inversiones se habían materializado únicamente en títulos de
deuda emitida por el Estado.
Respecto a su
contabilización, se destaca que en el pasivo del balance de situación
consolidado de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social de los sucesivos ejercicios analizados no figuraba cuenta alguna representativa
del Fondo de Reserva, que únicamente tuvo reflejo contable en el activo de los
diferentes balances de situación. También se señala que en el registro contable
de las adquisiciones de activos en las que el precio de compra se realiza por
un importe superior a su valor de reembolso, no se siguió el criterio de
periodificar esta diferencia al mismo ritmo con el que se generaban los
ingresos.
El informe concluye recomendando la
adopción de las medidas pertinentes para corregir la situación de desequilibrio
patrimonial de la Seguridad Social y proponiendo la integración de los actuales
órganos de gestión en un único órgano de dirección del Fondo, y que por los
gestores del mismo se analizase la conveniencia de aplicar sistemas
alternativos orientados a una gestión más activa del mismo.
La fiscalización de las
actividades de colaboración en la gestión de la Seguridad Social de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social en materia de prevención de riesgos laborales, durante los ejercicios 2001,
2002 y 2003, se centró fundamentalmente en los siguientes objetivos:
comprobación del cumplimiento de la normativa vigente, en cuanto a la debida
separación de las actividades de prevención de riesgos laborales como colaboración
en la gestión de la Seguridad Social, de las correspondientes a la prevención
de riesgos laborales como Servicio de Prevención Ajeno; análisis de la contabilidad financiera y presupuestaria con el fin
de determinar la correcta imputación de los gastos y de los ingresos;
confirmación de que las Mutuas habían elaborado su Plan de Actividades
Preventivas; y comprobación de las actuaciones llevadas a cabo en este
área por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
El informe destaca en sus
conclusiones que, a pesar de toda la normativa legal y reglamentaria existente
en esta materia, durante el período objeto de fiscalización no se había
producido una separación real y efectiva de los medios materiales y humanos
dedicados por las Mutuas a las actividades preventivas comprendidas en la
cobertura de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales de la Seguridad Social, financiadas con fondos públicos, y los
destinados a las actividades preventivas a desarrollar como Servicios de
Prevención Ajenos que han de financiarse con fondos privados.
En relación con el modelo de
compensación al patrimonio de la Seguridad Social de los costes derivados de la utilización compartida de los recursos materiales y humanos de la Seguridad Social por los Servicios de Prevención Ajenos de las Mutuas, se destaca en el
informe su complejidad, que hizo inaplicable una de las alternativas previstas,
basada en un cálculo teórico de los costes incurridos; mientras que la otra
fórmula, basada en un porcentaje sobre la recaudación obtenida, fue la
realmente utilizada en la práctica y vino a constituir una atribución
automática de beneficios atípicos para el patrimonio privativo de las Mutuas,
al no considerar en ningún momento el volumen de gastos soportados por el
patrimonio de la Seguridad Social. Por otra parte, en la contabilización de la
compensación se vulneraron los principios de especialidad cuantitativa y
cualitativa de los créditos y se contravinieron los principios de presupuesto
bruto y de no compensación, además de otras deficiencias observadas en su
determinación. El informe concluye que la Seguridad Social habría estado financiando parcialmente durante los tres ejercicios
fiscalizados las actividades preventivas de los Servicios de Prevención Ajenos
de las Mutuas en un porcentaje que podría situarse en torno al 38 por ciento
del total de gastos imputable a esta actividad.
Por otra parte, el
Informe revela la existencia de hechos presuntamente constitutivos de prácticas restrictivas
de la competencia y de abuso de posición dominante realizados por las Mutuas en
detrimento de las empresas privadas especializadas en prevención de riesgos
laborales, entre los que se encuentran la atribución legal de una cantidad a
fondo perdido, sin contraprestación alguna, con cargo al Fondo de Prevención y
Rehabilitación de la Seguridad Social, a favor de los Servicios de Prevención
Ajenos de las Mutuas; la realización por las Mutuas, con cargo a fondos
públicos de la Seguridad Social, de inversiones en instalaciones y
equipamientos sanitarios y preventivos; la utilización de tarifas de precios
por debajo del coste real de los servicios prestados, al compensar
insuficientemente al patrimonio de la Seguridad Social por la utilización compartida de sus medios materiales y humanos; la
convocatoria por determinados Organismos Públicos, a través de un único
procedimiento contractual, de la cobertura conjunta de las contingencias
profesionales de la Seguridad Social y la concertación del Servicio de
Prevención Ajeno, acumulación en el objeto del contrato que restringe la
concurrencia en la licitación.
En cuanto a los objetivos e
indicadores del programa presupuestario “Higiene y Seguridad en el Trabajo”,
considera el Tribunal que no eran representativos de las actividades recogidas
en el Plan General de Actividades Preventivas, motivo por el cual no se pudo
evaluar los niveles de eficacia y eficiencia alcanzados. Asimismo, los elevados
porcentajes de modificaciones de crédito que se tramitaron y aprobaron en el
programa pusieron de manifiesto una deficiente planificación presupuestaria.
Como principal recomendación, se
solicita al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales las actuaciones necesarias
para promover una reforma normativa que posibilite la separación real y
efectiva de los dos tipos de actividades preventivas que, actualmente,
desarrollan las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social, y que evite la existencia de
situaciones restrictivas de la competencia.
La fiscalización sobre el proceso
de afiliación del personal adscrito a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) y su repercusión en el pago de prestaciones otorgadas
por esa entidad, y la fiscalización sobre el proceso de afiliación del
personal adscrito a la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado (MUFACE) y su repercusión en el pago de prestaciones
otorgadas por esa entidad, como se deduce de su propio título, tuvieron un
mismo objetivo: La revisión y el análisis de los procedimientos aplicados en
materia de afiliación y su repercusión en las prestaciones gestionadas y
abonadas, así como las modificaciones que pudieran haberse efectuado hasta la
fecha de su finalización.
Sobre el cumplimiento de la
normativa aplicable, en los dos informes se destaca que los conciertos
celebrados con entidades privadas de seguro de asistencia sanitaria, así como
la póliza de seguros suscrita para la prestación de la asistencia médica a los
beneficiarios residentes en el extranjero, no se formalizaron de acuerdo con la
normativa contenida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Por otra parte, ambas Mutualidades continuaron aplicando los conciertos
suscritos con el INSS y la TGSS para la prestación de asistencia
sanitaria, cuya validez había expirado en 2001, lo que originó que ambas
Mutualidades soportaran gastos en exceso de, al menos, 4.557.690 euros y
92.895.443 euros, respectivamente. Además, en el Informe referido a MUGEJU, se
señala una situación de insuficiente cobertura normativa en determinados
aspectos de la gestión de las prestaciones.
El análisis de la base
de datos del colectivo de titulares y beneficiarios de ambas Mutualidades así
como su conciliación con diversas bases de datos de otras Administraciones
Públicas pusieron de manifiesto numerosas deficiencias y errores, como DNI
duplicados, fechas erróneas, situaciones de doble afiliación, y existencia de
personas fallecidas, entre otras. Como consecuencia de estas deficiencias, el
Tribunal detectó la existencia de 3.799 y 100.468 personas indebidamente
afiliadas a MUGEJU y MUFACE, respectivamente, lo que supuso costes innecesarios
para ambas Mutualidades por unos importes estimados de 2.582.434 y 58.922.622
euros, respectivamente, sólo en el ejercicio 2003.
Ambas Mutualidades
carecían de un manual de procedimiento que regulase todos los procedimientos de
afiliación. Por otra parte, su control sobre las cotizaciones de sus
mutualistas fue escaso y muy deficiente, ya que parte de las habilitaciones y
de los ordenadores de pagos no remitieron a las Mutualidades la información con
los requerimientos técnicos exigidos y, además, se detectaron retrasos en
cuanto al ingreso de las cuotas detraídas a los mutualistas por parte de los
ordenadores de pagos. Con independencia de lo anterior, las dos Mutualidades
incumplieron la obligación de intercambio mensual de información sobre la
situación de sus beneficiarios con las Comunidades Autónomas.
El método utilizado por MUFACE para
efectuar el cálculo de la aportación de la Administración General del Estado fue correcto. Sin embargo, presentó importantes
deficiencias derivadas de la falta de actualización de la base de datos del
colectivo de titulares y beneficiarios. Por el contrario, el cálculo efectuado
por MUGEJU se consideró inadecuado.
Se analizó, asimismo, si
durante los ejercicios 2003 y 2004 ambas Mutualidades habían llevado a cabo
actuaciones para subsanar algunas de las deficiencias anteriormente existentes,
habiéndose constatado que habían adoptado determinadas medidas correctoras,
aunque insuficientes. Así, MUFACE había desarrollado un proyecto de
actualización de la base de datos del colectivo de titulares y beneficiarios,
cruzando la misma con las bases de otros colectivos de titulares y beneficiarios;
y había implantado una nueva aplicación informática para su gestión. Respecto a
MUGEJU, sus actuaciones se habían limitado a cruzar su base de datos con la del
colectivo de titulares y beneficiarios de MUFACE.
En ambos Informes se recomienda al Gobierno el estudio de
la posibilidad de armonizar el modelo de financiación del Mutualismo
administrativo con el establecido en el art. 86.2 del TRLGSS.
Por su parte, la
fiscalización del Instituto Social de las Fuerzas Armadas, ejercicios 2002 y
2003, tuvo como objetivo determinar si los estados contables del Instituto
reflejaban razonablemente la situación económico-financiera del Instituto, y el
resultado de sus operaciones y la ejecución de su presupuesto, además del
análisis, como en los informes precedentes, de los procedimientos aplicados
para la afiliación y la recaudación de las cuotas. También han sido objeto de
fiscalización los procedimientos aplicados en, la gestión de la asistencia
sanitaria y en el pago de prestaciones económicas y sociales a sus asegurados y
beneficiarios.
Las comprobaciones
realizadas pusieron de manifiesto la existencia de limitaciones al alcance,
como consecuencia de las múltiples incidencias detectadas en el análisis de la
base de datos de titulares y beneficiarios, y de la carencia de procedimientos
adecuados que permitiesen el control del inmovilizado material, de los ingresos
por cuotas y de los deudores por reintegro de prestaciones así como de un
registro completo de la totalidad del colectivo de mutualistas de las extintas
Mutuas. No obstante, el informe concluye que los estados contables rendidos por
el ISFAS reflejaban, en sus aspectos más significativos, la imagen fiel del
patrimonio, de la situación financiera, del resultado de sus operaciones y de
la ejecución de su presupuesto de conformidad con los principios contables
públicos, excepto por los efectos de aquellos ajustes que podrían haberse
considerado necesarios si no hubiesen existido las limitaciones anteriores; y
los de diferentes salvedades que en el mismo se describen.
El informe recoge,
asimismo, determinados incumplimientos del Instituto de la normativa aplicable
en materia de personal, al carecer de una relación de puestos de trabajo para
el personal laboral, y al no haberse respetado los criterios establecidos en
relación con el concepto retributivo de productividad y el régimen de
incompatibilidades. Asimismo, se señala que en el ejercicio 2002, el Instituto
reconoció y pagó innecesariamente el servicio de teleasistencia en el ámbito
territorial de las Delegaciones de Madrid y de Cartagena, y los servicios de
atención sanitaria de urgencia en las localidades de San Fernando y Cartagena,
y formalizó acuerdos de fraccionamiento de la devolución de las prestaciones
indebidamente percibidas sin aplicar interés de demora alguno. También se
observaron deficiencias en la actividad contractual, que afectaron a los
contratos de modificación de obras, a las prórrogas innecesarias y al exceso de
los límites cuantitativos establecidos para los contratos menores de
suministros.
Respecto al
procedimiento de afiliación, la afiliación masiva producida entre 1.978 y 1.979
se basó en relaciones nominales remitidas al ISFAS sin que éste efectuara
comprobación alguna sobre su veracidad. Por otra parte, el análisis de la
información contenida en la base de datos de titulares y beneficiarios detectó
numerosos errores e irregularidades, como en los dos informes anteriormente
reseñados. La conciliación de la base de datos del colectivo de titulares y
beneficiarios del ISFAS con diversas bases de datos de otras Administraciones
Públicas puso de manifiesto la existencia de las siguientes duplicidades:
119.454 afiliados duplicados con Comunidades Autónomas, 3.222 afiliados
duplicados con MUFACE, y 282 afiliados duplicados con MUGEJU.
En lo referente al
procedimiento de gestión de la asistencia sanitaria, la normativa reguladora de
esta prestación obligaba a que ésta fuera prestada al colectivo de ISFAS
–excluido el de la Guardia Civil- por la Sanidad Militar en aquellas Delegaciones en que existiera un Hospital Militar. Debido a la
insuficiencia de medios humanos y materiales que, en algunos aspectos,
presentaba la Sanidad Militar, el ISFAS tuvo que contratar los servicios
sanitarios de los que carecía, lo que significó una sobrecarga, tanto en
aspectos financieros como de gestión.
Por otra parte, los
conciertos suscritos con las entidades de seguro privado para la prestación de
la asistencia sanitaria a sus titulares y beneficiarios, contenían una cláusula
que excluía la aplicación de la normativa reguladora de la contratación de las
Administraciones Públicas, contraria al ordenamiento jurídico. Asimismo, el
Instituto contrató indebidamente la atención a la salud mental y la asistencia
psiquiátrica del colectivo adscrito a la Sanidad Militar, INGESA y los Servicios Autonómicos de Salud. Por lo que se refiere de la
asistencia sanitaria en el extranjero y a las prestaciones complementarias de
la asistencia sanitaria, se constató una situación de insuficiencia normativa
de su regulación y la existencia de múltiples incidencias en los procedimientos
aplicados.
En la gestión de los
gastos farmacéuticos, las farmacias militares no remitieron al ISFAS el soporte
informático con la información contenida en las recetas despachadas por ellas, a
pesar de lo cual el Instituto no efectúo reclamación alguna. Asimismo, en el
convenio suscrito entre el Instituto y el Consejo General de Colegios Oficiales
de Farmacéuticos se detectó un uso generalizado del anticipo como sistema de
pago, sistema que debería tener un carácter excepcional. Por otra parte, el
ISFAS no realizó ninguna reclamación ni revisión alguna de los errores
observados en la grabación de recetas por los Colegios Provinciales de
Farmacéuticos a pesar del significativo número de errores observados. Asimismo,
el Instituto tampoco efectuó una explotación específica de la información
contenida en las recetas respecto de los médicos que las expidieron, a pesar de
que la grabación de este dato fue exigida por el Instituto con el consiguiente
coste económico.
En el procedimiento de
gestión de prestaciones económicas por hijo minusválido a cargo e inutilidad
para el servicio se pusieron de manifiesto deficiencias y múltiples debilidades
de control interno, relacionadas con la información incluida en la aplicación
informática, con el contenido de los modelos de solicitud, y con el modelo
informatizado aplicado para el cálculo de la prestación de inutilidad. Además,
el tiempo medio empleado en la tramitación de los expedientes fue elevado y
resultó frecuente la presentación de recursos frente a las resoluciones
adoptadas por el Instituto.
El informe recomienda
al Gobierno el estudio de la posibilidad de armonizar el modelo de financiación
del ISFAS con el establecido en el artículo 86.2 del TRLGSS; y al ISFAS que
adopte todas las medidas necesarias encaminadas a subsanar las deficiencias en
los procedimientos y en el sistema de control implantados.
Por su parte, el
objetivo de la fiscalización sobre la contratación celebrada para el
desarrollo, implantación y mantenimiento, en el ámbito de la Seguridad Social, de la Administración electrónica como nueva modalidad de prestación de
servicios y de relación con los ciudadanos, tanto a través de INTERNET como de
otras plataformas de comunicaciones, consistió en el análisis de la
contratación de bienes y servicios celebrada por las Entidades Gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social para el desarrollo, implantación y mantenimiento de
la Administración electrónica como nueva modalidad de prestación de servicios y
de relación con los ciudadanos, tanto a través de INTERNET como de otras
plataformas de comunicaciones.
Con carácter general, el Informe
señala que las Entidades Gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social no elaboraron un proyecto global para el impulso de
la Administración electrónica en el ámbito propio de la Seguridad Social, en el que se hubiesen plasmado los objetivos concretos, los recursos
necesarios, el calendario de ejecución previsto y los controles de cumplimiento
de dicho plan o proyecto.
Sin perjuicio de lo anterior y con un
ámbito más reducido, fueron aprobados algunos planes y proyectos por parte de
algunas entidades como el INSS, la TGSS y el ISM, aunque sin la necesaria
coordinación y conexión entre ellos. Asimismo, se puso de manifiesto una
insuficiente planificación en materia contractual, dada la excesiva frecuencia
con que los contratos relacionados, directa o indirectamente, con los proyectos
informáticos presentaron incidencias durante su desarrollo, que originaron el
incumplimiento parcial o total de sus objetivos, retrasos insuficientemente
justificados o la realización de trabajos no previstos inicialmente, ni
vinculados al cumplimiento de objetivos determinados.
Del examen efectuado sobre la página
web de la Seguridad Social en el periodo fiscalizado se destacaron determinadas
incidencias relativas al contenido, diseño y accesibilidad del portal en
Internet de la Seguridad Social. Así, se indica que la Seguridad Social no había construido un sitio web de inicio o acceso que, de forma unitaria y
completa, incluyera toda la información. Respecto al diseño y al nivel de accesibilidad alcanzado, se estima que era claramente susceptible de mejora, si bien
durante la realización de los trabajos de Fiscalización ya se estaban diseñando
nuevas formas de acceso. En cuanto a los servicios telemáticos ofrecidos, su
calidad y cantidad se consideró, con carácter general, aceptable. Sin perjuicio
de ello, con relación a los contenidos informativos ofrecidos a través de la
página web, se observó en los relativos al régimen especial de trabajadores
autónomos una excesiva complejidad y dificultad.
En el ámbito contractual, se detectó
una elevada concentración de las adjudicaciones de los contratos fiscalizados,
de suministro y de consultoría, asistencia y servicios, en beneficio de un
reducido número de empresas. En numerosas ocasiones, fueron incluidos en los
pliegos de los contratos criterios de solvencia incorrectamente configurados
como criterios de adjudicación, basados casi siempre en la experiencia previa
de la empresa. Esta experiencia y el conocimiento de un determinado proyecto,
motivados por la existencia de una relación contractual previa de la entidad
contratante con un determinado contratista, resultó ser frecuentemente factor
decisivo en el procedimiento de adjudicación. Al margen de lo anterior, con
frecuencia fueron tenidos en cuenta indebidamente como criterios objetivos de
adjudicación otros factores como las certificaciones de calidad; la valoración
del criterio del precio en los concursos se realizó, en diversas ocasiones, por
medio de fórmulas de aproximación a la media aritmética u otras referencias,
que no resultaron económicas.
Entre las recomendaciones del
informe cabe destacar, por una parte, la mejora por parte de las Entidades
Gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social de la planificación previa de sus contrataciones de contenido informático,
así como de su adecuada coordinación, junto con una mayor pluralidad y
accesibilidad en las herramientas tecnológicas elegidas y ofrecidas a los
usuarios; y por otra, la adecuación de sus respectivas Relaciones de Puestos de
Trabajo a sus necesidades estructurales de personal en la actividad
informática.
En relación con el Sector
empresarial y fundacional en el ámbito estatal, el Pleno del Tribunal aprobó
durante el año 2005 once informes de fiscalización referidos a la actividad
específica de alguna entidad o a las actuaciones realizadas sobre una actividad
general o todo un proceso como el de privatizaciones y la gestión de los
ingresos obtenidos. Sus títulos son los siguientes: Fiscalización de los
procedimientos de gestión aplicados por la autoridad portuaria de Bilbao y sus
filiales en los ejercicios 2001 y 2002, fiscalización del cumplimiento
de las obligaciones legales relacionadas con el impacto medioambiental en las
obras promovidas por las empresas estatales en el periodo 1998-2002, fiscalización
global de las operaciones de privatización de empresas estatales y otras
operaciones significativas de venta de acciones de estas entidades, realizadas
en el periodo 1996-2002, fiscalización de la gestión de los recursos
obtenidos y aplicados por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), con especial referencia a los ejercicios 1998,1999 y 2000, la
fiscalización del área de inmovilizado material de AENA de los ejercicios
2000 y 2001, fiscalización de las relaciones de la Empresa Nacional Mercados Centrales de Abastecimiento S.A.(MERCASA) con las entidades
integrantes de su grupo en los ejercicios 2001 y 2002, fiscalización de la Agencia EFE, ejercicio 2001, fiscalización de la Compañía Española de Reafianzamiento, S.A.(CERSA), ejercicio
2002, fiscalización de la Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior, S.A.(SEACEX), ejercicio 2002, fiscalización de Inisas, Compañía de seguros y reaseguros, S.A., ejercicio
2003, y fiscalización de la Fundación Escuela de Organización Industrial, ejercicio 2002.
De las comprobaciones efectuadas en
la fiscalización de los procedimientos de gestión aplicados por la autoridad
portuaria de Bilbao y sus filiales en los ejercicios 2001 y 2002, se
concluyó que los procedimientos de gestión utilizados fueron, en términos
generales y en sus aspectos más significativos, adecuados y cumplieron la
normativa legal e interna establecida. No obstante, el Informe destaca diversas
incidencias en relación con la fijación de cánones y la venta de terrenos. Como
consecuencia de ello, el Informe recomendó a la autoridad portuaria mejorar sus
convenios de concesión de utilización del dominio público a fin de asegurar
convenientemente sus intereses económicos.
La fiscalización del cumplimiento
de las obligaciones legales relacionadas con el impacto medioambiental en las
obras promovidas por las Empresas estatales en el periodo 1998-2002 tuvo
por objeto analizar si en las obras e instalaciones promovidas por las Empresas
estatales se habían elaborado los estudios preceptivos relacionados con el
impacto medio ambiental y adoptado las pertinentes medidas correctoras. El
análisis se realizó sobre las diferentes entidades integradas en los distintos
sectores de actividad y grupos empresariales.
La conclusión
fundamental derivada de los análisis realizados fue que la tramitación previa
de los proyectos de obras e instalaciones promovidos por las Empresas estatales
y el grado de cumplimiento de la normativa medioambiental referida a esos
trámites mejoró sensiblemente a partir de la trasposición al derecho interno
español, a finales del año 2000 mediante el Real Decreto Ley 9/2000, de las
Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE.
En general, respecto a
los proyectos que fueron sometidos a evaluación de impacto ambiental en los que
se contemplan medidas protectoras, correctoras o compensatorias, no se acreditó
debidamente que se hubieran adoptado todas las medidas propuestas y exigidas en las correspondientes
declaraciones de impacto ambiental, ni siquiera en los casos en los que se
había recogido en los programas de vigilancia ambiental la entidad y modo de
aplicación de estas medidas. Cuando excepcionalmente existía constancia de que
se aplicaron medidas medioambientales, las Empresas estatales no cumplieron con
la obligación de remitir al Ministerio de Medio Ambiente los informes sobre la
aplicación de dichas medidas durante la ejecución y a la finalización de los
proyectos.
Por otra parte, los gastos
ambientales realizados por la Empresas estatales se limitaron, en la mayoría de
las ocasiones, a los originados por la elaboración de los estudios de impacto
ambiental previos a la aprobación de los proyectos, sin que conste la
realización de otros gastos de naturaleza medioambiental destinados a la
aplicación de medidas protectoras, correctoras y compensatorias.
Los resultados anteriores dieron
lugar a la recomendación del Tribunal de que los efectos de los proyectos sobre
el medio ambiente sean evaluados previamente por los Órganos responsables de la Administración Central o de las Comunidades Autónomas, y de que las Empresas estatales
realicen las actuaciones precisas para que las medidas ambientales protectoras,
correctoras y compensatorias se apliquen en todo caso y de manera adecuada,
elaborando y remitiendo al Órgano competente, en la forma y plazos previstos en
los programas de vigilancia ambiental, los informes de control y seguimiento de
las medidas adoptadas.
En la fiscalización global de las
operaciones de privatización de Empresas estatales y otras operaciones
significativas de venta de acciones de estas entidades, realizadas en el
periodo 1996-2002, el objetivo fijado fue el de realizar un análisis de las
48 operaciones de enajenación realizadas en el periodo citado, comprobando el
sometimiento de las operaciones de privatización a las prescripciones legales y
la aplicación de los principios de objetividad y transparencia, y examinando
los procesos de fijación de precios, así como el grado de cumplimiento de los
compromisos adquiridos en los contratos de compraventa.
Como resultado de las verificaciones
efectuadas, el informe concluye que la mayoría de las operaciones de
privatización se realizaron de conformidad con la normativa aplicable, en
particular con las prescripciones y principios del Acuerdo del Consejo de
Ministros de 28 de junio de 1996, y que, en general, se aplicaron los
principios de publicidad y concurrencia en las operaciones de privatización
llevadas a cabo en los mercados de valores, mientras que en los restantes
procesos de enajenación, y en particular en los realizados a través de
concursos, la concurrencia de licitadores se obtuvo mediante contactos con
determinadas empresas consideradas como posibles compradores. Se constató,
asimismo, que las empresas enajenadas contaron, al menos, con una valoración
externa, siendo, no obstante, frecuente que el responsable de la misma fuese, a
su vez, el asesor de la operación de privatización, seleccionado generalmente
mediante concurso restringido sin publicidad, circunstancia que pudo influir en
la objetividad de la valoración.
El precio obtenido por la
enajenación de las empresas privatizadas fue, en general, superior a la
valoración media establecida con arreglo a los informes de valoración externa;
resultando, sin embargo, sensiblemente inferior en las privatizaciones de REE,
ACERALIA, IBERIA, ALMAGRERA, y Productos Tubulares. Asimismo, el precio fijado
en alguno de los contratos de compraventa fue objeto de posteriores ajustes,
dando lugar a una importante minoración del precio señalado en los respectivos
contratos.
En cuanto al cumplimiento de los
compromisos frecuentemente adquiridos en las enajenaciones de acciones llevadas
a cabo por procedimientos diferentes a la Operación Pública de Venta, se ha comprobado que SEPI, como parte contratante y responsable
del cumplimiento de estos compromisos, ha realizado controles de seguimiento en
los casos de INESPAL, BARRERAS, ACERALIA, Grupo POTASAS, ICSA/AYA, ASTANDER,
ENATCAR, INITEC, CASA, Conversión del Aluminio, S.A., ENCE (1ª fase),
INTERINVEST, ENSB, COOSUR/OLCESA y TRASMEDITERRANEA, apareciendo como
generalizado el cumplimiento de los compromisos asumidos, excepto en las ventas
de ASTANDER, INESPAL, CASA, INTERINVEST, ENSB y COOSUR, en las que el resultado
no se corresponde con los compromisos adquiridos. Por lo que se refiere a las
obligaciones futuras asumidas en otras privatizaciones, SEPI presume que se han
cumplido de acuerdo con lo pactado, aunque no ha realizado seguimiento alguno
de las actuaciones pactadas.
El Informe concluye con la formulación
de numerosas recomendaciones, entre las que cabe señalar la conveniencia de que
la documentación que se acompaña a las propuestas de privatización para su
autorización incorpore toda la información disponible hasta ese momento en
relación con los ajustes a agregar al precio de venta, así como la que pudiera
afectar a la totalidad de las obligaciones de las partes contratantes que
deberían recogerse en el clausulado del contrato junto con sus medios de
control y seguimiento. Se recomienda, asimismo, que la ejecución de las
operaciones de privatización se ajuste a los acuerdos de autorización; así como
la potenciación de la difusión de las convocatorias públicas de las operaciones
de privatización a realizar por procedimientos diferentes a la Operación Pública de Venta y en la contratación de asesores y colaboradores, disponiendo de
los baremos a aplicar con anterioridad a la recepción de las ofertas.
El Informe de fiscalización de la
gestión de los recursos obtenidos y aplicados por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), con especial referencia a los
ejercicios 1998,1999 y 2000, se centró en el análisis de la gestión de los
importantes recursos financieros obtenidos y aplicados por SEPI en el periodo
fiscalizado, procedentes en su mayor parte de la venta de las participaciones
empresariales, junto con los obtenidos de la colocación temporal de los
excedentes de tesorería y los dividendos que reportó la cartera de
participaciones sociales. En el análisis del origen de fondos y de su aplicación
recogido en el Informe, se deja constancia de la deuda financiera asumida por
SEPI, de conformidad con lo previsto en el R.D. Ley 5/1995 de su creación, por
la subrogación en las obligaciones asumidas por el INI y el INH, cuya mayor
parte se encontraba reembolsada a finales del ejercicio 2000. Asimismo, se
señalan los fondos aplicados en inmovilizaciones financieras, materializadas en
aportaciones patrimoniales de fondos y en operaciones activas de crédito a
empresas participadas. Se concluye en el Informe que los cuantiosos recursos
destinados a las empresas que se incorporaron a SEPI en 1997 tras la extinción
de la Agencia Industrial del Estado pudo impedir la transformación de SEPI en
entidad pública empresarial como exige la Ley 6/1997 (LOFAGE) por resultar
incompatible a largo plazo las necesidades financieras de estas empresas,
anteriormente atendidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, con
la desvinculación de SEPI de dichos Presupuestos.
La mayor
parte de las ampliaciones de capital de empresas del Grupo las realizó SEPI
para restablecer el equilibrio patrimonial; por lo que se refiere a las
operaciones activas de crédito, su destino fundamental fue la financiación de
proyectos de investigación y desarrollo. Entre las adquisiciones de acciones
llevadas a cabo entre 1997 y 2000, destacan la compra del 59% del capital
social de REE y la compra de títulos de MUSINI. Ambas operaciones consistieron
en meras intervenciones de SEPI en la redistribución de los títulos de las dos
Sociedades en poder de empresas públicas o privatizadas mediante la compra y
posterior venta a terceros. SEPI se comprometió con las empresas vendedoras,
tanto en la compra de títulos de REE como en la de MUSINI, a abonar el precio que resultara de la venta a terceros de los títulos adquiridos,
rebajando de este importe los gastos que para SEPI hubiera comportado su
intermediación.
Una de las aplicaciones de los
fondos obtenidos fue la cobertura de los riesgos y gastos derivados
principalmente de obligaciones asumidas en las operaciones de privatización. En
el informe se señala que la mayor parte de las reclamaciones atendidas en las
privatizaciones de INESPAL, INITEC y ENAGAS, no aparece debidamente
fundamentada teniendo en cuenta los compromisos asumidos en los contratos en
que se formalizaron los correspondientes acuerdos de venta de participaciones
sociales y de los respectivos Acuerdos de Consejo de Ministros en los que se
autorizaron las ventas de participaciones de SEPI. Asimismo, se indica el
otorgamiento de ayudas indebidas a AESA y BWE mediante la compra de derechos
económicos inexistentes relacionados con la construcción de una central
eléctrica, así como la concesión de financiación a largo y corto plazo a
Aerolíneas Argentinas, S.A. y a Andes Holding, B.V., a pesar de que en la fecha
de su concesión SEPI no participaba mayoritariamente en el capital de ambas
sociedades, requisito que estaba establecido para tales operaciones por la Ley
5/1996, de 10 de enero.
En el
Informe se destaca el mantenimiento por SEPI de elevados importes de capital
circulante, materializado en su mayor parte en inversiones financieras
temporales, señalando que no se estima justificado que una empresa pública
posea tales niveles de tesorería, teniendo en cuenta el volumen anual de sus
aplicaciones de fondos, que en buena medida y con arreglo a la naturaleza de
estas aplicaciones, deberían quedar recogidas anualmente en los Presupuestos
Generales del Estado. Como consecuencia de lo anterior, el Informe concluye
recomendando la conveniencia de modificar el régimen presupuestario previsto
inicialmente para SEPI en su normativa de creación, de forma que la
financiación de empresas sujetas a planes de reestructuración o reconversión
industrial se realice anualmente con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado
El ámbito de la fiscalización del
área de inmovilizado material de AENA de los ejercicios 2000 y 2001 queda
delimitado en su propia denominación, habiéndose fijado como objeto de la misma
el análisis de la composición, régimen jurídico y procedimientos aplicados por
AENA en relación con dicho inmovilizado, incluidos los de su registro y la
formación de su inventario, así como el régimen de uso y explotación de los
elementos que lo conforman.
Las comprobaciones realizadas
pusieron de manifiesto que AENA se encontraba en el periodo fiscalizado en un
proceso de regularización patrimonial y registral, con la finalidad de
identificar con exactitud todos los inmuebles y de proceder a su inscripción en
el Registro de la Propiedad a favor de la Entidad, para lo que firmó un
documento de encargo con la empresa estatal SEGIPSA, en cuya ejecución se
produjo un incumplimiento generalizado de los plazos convenidos.
Respecto a la gestión del
inmovilizado, las verificaciones realizadas permitieron constatar deficiencias
en el sistema informático y en el manual de procedimientos que no recogía
criterios precisos para identificar los gastos activables, así como en la
realización periódica de inventarios.
Por otra parte, en general el
procedimiento utilizado en la práctica para proceder a la baja de elementos del
inmovilizado no se llevó a cabo con arreglo a la secuencia descrita en el
Manual. La política de amortizaciones de AENA no se estima coherente con la de
renovación de sus activos ya que los criterios de amortización aplicados dan
lugar a que los importes por los que figuran contabilizados los bienes de su
inmovilizado material aparezcan sobrevalorados, y a que, cuando tiene lugar su
baja, la Entidad haya de registrar importantes cuantías como pérdidas
extraordinarias de un sólo ejercicio.
La expropiación es uno de los
principales procedimientos mediante los que AENA incorpora a su activo terrenos
y bienes naturales y siempre se realiza por el procedimiento de urgencia,
generando este sistema incertidumbres en cuanto a la determinación definitiva
del precio de adquisición de los terrenos, ya que inicialmente se dan de alta
por valores muy inferiores al del justiprecio final. Además, el tratamiento
contable del IVA soportado y deducible para AENA en las expropiaciones
realizadas a empresas no ha sido uniforme.
En la explotación de su inmovilizado
material, se recurre a la adjudicación directa en las “cesiones de terrenos” y
en las “autorizaciones de uso”, si bien este planteamiento contraviene la normativa
aplicable al Ente que establece como principio general la concurrencia de
ofertas.
La fiscalización de las relaciones de la Empresa Nacional Mercados Centrales de Abastecimiento S.A.(MERCASA) con las entidades
integrantes de su grupo en los ejercicios 2001 y 2002, se centró en el
análisis de las diversas formas de relación con contenido económico que se han
producido entre MERCASA y sus participadas, especialmente las relativas a la
financiación que la matriz aporta a las empresas del grupo. El Informe puso de
manifiesto la existencia de incertidumbre respecto a la recuperación por
MERCASA de su inversión en las MERCAS, ya que no se encontraban suficientemente
definidas las condiciones en que se había de producir la amortización del
capital no municipal de las mismas al término de los 50 años desde su
constitución como empresas mixtas. Por otra parte, no realizaba un cálculo
adecuado de las provisiones por depreciación de las inversiones en el capital
de las empresas del grupo que deberían haberse contabilizado como provisiones
para riesgos y gastos o haberse aplicado a resultados del ejercicio.
Asimismo, se apreciaron incumplimientos de la
normativa local sobre la prestación de los servicios públicos de mercados y
lonjas centrales así como en lo establecido en los convenios de creación de las
MERCAS. Además, los estatutos de las empresas mixtas no especifican, tal y como
establece la normativa local, la forma de amortización del capital no
municipal.
Respecto a los préstamos concedidos a sus empresas, la
mayor parte se destinaron a solventar problemas de tesorería y reforzar la
solvencia patrimonial, siendo especialmente importante el flujo financiero de
la financiación de los desequilibrios financieros y patrimoniales de OLYMPIC
MOLL por lo que la empresa debería analizar la conveniencia de mantener este
apoyo financiero. Además, se detectaron deficiencias en la contabilización de
los intereses vencidos e impagados de los prestamos.
Los principios de consolidación
aplicados por MERCASA no fueron siempre acordes con las normas de
consolidación, en especial en lo referente a la aplicación del sistema de
integración proporcional. Además, se observaron deficiencias en el proceso de
consolidación de las cuentas anuales, con incidencia en la aportación a las
reservas del grupo que se atribuye a cada una de las sociedades.
La fiscalización de la Agencia EFE, ejercicio 2001, tuvo
como objetivos generales el análisis del cumplimiento de la normativa
aplicable, la evaluación de la representatividad de los estados contables y la
valoración de los procedimientos de gestión aplicados, examinando, en lo
posible, su adecuación a los principios de eficiencia y eficacia. En el Informe
se concluye que los estados financieros de dicho ejercicio representan, en
todos sus aspectos significativos, la imagen fiel del patrimonio y de la
situación financiera, así como del resultado de sus operaciones y de los
recursos obtenidos y aplicados en el ejercicio. El Informe destaca que la
Agencia se encuentra en permanente desequilibrio económico-patrimonial, lo que
obliga al Estado a modificar todos los años el capital social, a fin de
reestablecer dicho equilibrio y, de este modo, compensar la insuficiencia de
recursos obtenidos en el ejercicio. En relación con el Contrato programa para
el periodo 1998-2001, se indica que la plantilla real de la Agencia sufrió una
disminución sensiblemente inferior a la prevista en el mismo; y en cuanto al
Contrato de prestación de servicios de cobertura informativa suscrito con el
Estado, se resalta una indefinición de los objetivos pretendidos en relación
con el criterio a aplicar en la cuantificación de las aportaciones del mismo,
así como en la imputación de los ingresos entre las diferentes áreas
operativas.
En relación con el control interno y
los procedimientos de gestión, la Agencia no disponía en el ejercicio
fiscalizado de un manual de organización y procedimientos de gestión integral,
aplicándose de forma subsidiaria el manual de gestión de las delegaciones en el
exterior. Pese a que en éste se prevé la realización de auditorías sobre las
delegaciones internacionales, se recoge en el informe que desde 1998 no se ha
llevado a cabo ninguna auditoría específica. Asimismo, el manual contempla la
existencia de incentivos para los delegados pero no desarrolla ni la forma ni
los criterios para su cuantificación y liquidación, habiéndose calculado y
abonado en el ejercicio examinado sobre los cobros a clientes de cada
delegación. Por otra parte, se resalta que el sistema de contabilidad analítica
de la Agencia, que permite obtener los resultados por áreas o líneas de
servicio, pone de manifiesto la realización de actividades sin viabilidad
económica.
Dentro de sus recomendaciones y para dar un más adecuado cumplimiento a la Resolución de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas de 30 de
noviembre de 1999, relativa a la necesidad de mejorar el control en la Entidad,
se propone en el informe que en el próximo Contrato de prestación de servicios
de cobertura informativa que se suscriba con el Estado se precisen las
cantidades a aportar por éste, vinculándolas al coste derivado de la
consecución de los objetivos de interés general establecidos en el mismo; y que
se elabore un manual de organización, mejorando los procedimientos de control
interno y vinculando los incentivos a objetivos previamente establecidos. Se
recomienda, asimismo, la supresión de las actividades sin viabilidad económica
y que no pueden calificarse como servicios de interés general.
En la fiscalización
de la Compañía Española de reafianzamiento, S.A.(CERSA), ejercicio 2002,
además de los habituales objetivos de análisis del cumplimiento de la
normativa y de los procedimientos de gestión y de la evaluación de la
representatividad de los estados contables rendidos, se analizó el cumplimiento
del contrato de reafianzamiento suscrito con las Sociedades de Garantía
Recíproca, así como de los contratos de contragarantía vigentes en el ejercicio
fiscalizado.
En el Informe se emite
una opinión favorable a la representatividad de las cuentas del ejercicio 2002,
al estimar que expresan, en sus aspectos significativos, la imagen fiel del
patrimonio y de la situación financiera, de los resultados de las operaciones
de su actividad y de los recursos obtenidos y aplicados durante el ejercicio.
Asimismo, se concluye que CERSA cumplía con los requisitos de solvencia
establecidos en la normativa reguladora para las sociedades de reafianzamiento.
En cuanto a la actividad
de CERSA en el ejercicio fiscalizado consistente en la gestión de operaciones
de reafianzamiento, el Tribunal considera que los procedimientos establecidos
para determinar las operaciones reafianzadas y su riesgo en vigor se
consideran, en general, adecuados y su cumplimiento correcto. No obstante,
señala la aplicación de criterios diferentes en el reafianzamiento de las
operaciones especiales, así como la existencia de deficiencias en el cálculo
del reafianzamiento de las provisiones, al imputar conceptos no incluidos en la
cobertura por fallidos. En relación con las operaciones de afianzamiento directo, que constituía el
objeto social de la Sociedad Mixta de Segundo Aval, asumidas tras la fusión de
ésta con CERSA, el Informe destaca su deficiente control, derivado,
básicamente, de la carencia de una información estructurada que incluya una
relación de los expedientes y la situación en que se encuentra cada operación.
En el análisis de los convenios de
contragarantía suscritos con el Fondo Europeo de Inversiones (FEI), el Fondo de
Regulación y Organización de los Productos de la Pesca y Cultivos Marinos
(FROM), y el Ministerio, en su día, de Ciencia y Tecnología, se examinó su
evolución y la asunción de las respectivas garantías.
El Informe recomienda modificar los
contratos que anualmente suscribe con las Sociedades de Garantía Recíproca, en
el sentido de incluir, como requisitos previos al pago de fallidos y el recobro
de las recuperaciones, la acreditación documental de gastos e ingresos en los
que aquéllas hubieren incurrido y de que sus estados contables estén auditados
y su gestión sometida a la inspección del Banco de España. Asimismo, en
relación con la actividad de afianzamiento directo, se estima que CERSA debería
disponer de una información sistematizada sobre todos los fallidos y suscribir
un convenio con el banco titular de los créditos del Instituto de Crédito
Oficial, en el que se detallara la situación actual de cada operación.
La fiscalización de la
Sociedad estatal para la acción cultural exterior, S.A.(SEACEX), ejercicio
2002, se dirigió al análisis de la actuación de SEACEX y, de modo
particular, de las causas que dieron lugar a que, al cierre del ejercicio
fiscalizado, sus fondos propios fueran inferiores a la mitad del capital
social. La actividad de la Sociedad durante dicho ejercicio se materializó
fundamentalmente en la organización y realización de cinco exposiciones,
mencionadas en el Informe, y en la cooperación con el Ministerio de Asuntos
Exteriores en la realización de Programas culturales.
El Informe concluye que las pérdidas de SEACEX son de carácter permanente, ya que su
actividad apenas genera ingresos al estar dirigida a satisfacer fines de
interés general que originan un gasto muy superior al volumen de los
rendimientos obtenidos. Por ello, la financiación de las actividades de la
Sociedad, en la parte no cubierta por sus ingresos propios, ha sido atendida
por el Estado, que lo ha venido haciendo mediante sucesivas ampliaciones del
capital de SEACEX en lugar de con subvenciones corrientes, procedimiento este
que se considera más oportuno para el control de la entidad tanto por las
Cortes Generales como por la Administración y más adecuado para adaptar sus
actuaciones a las posibilidades financieras.
En el Informe se recoge
una opinión favorable sobre la representatividad de las cuentas anuales
analizadas por estimar que ofrecen, en todos los aspectos significativos, la
imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera de la sociedad y de los
resultados de sus operaciones durante el ejercicio fiscalizado, excepto en lo
referente al control y valoración de las existencias. Se señala, no obstante,
que las desviaciones producidas entre los datos reales de ejecución y los
contenidos en los presupuestos de explotación y capital de la sociedad del
ejercicio fiscalizado ponen de manifiesto que tales presupuestos no fueron
adecuadamente formulados.
En la gestión de su
actividad se observaron diversas deficiencias de carácter formal en relación
con la contratación suscrita por la sociedad, que presenta un bajo nivel de
publicidad y de concurrencia en los procesos de adjudicación de los contratos,
así como un insuficiente control de los inventarios de publicaciones y
catálogos de las exposiciones realizadas.
El Informe recomienda
que la financiación que
recibe SEACEX de su accionista único, el Estado, para la cobertura de sus
gastos ordinarios se instrumente como subvenciones de explotación nominativas a
favor de la sociedad estatal con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
y que aquélla elabore con mayor precisión sus presupuestos de explotación y de
capital, y corrija las deficiencias observadas en su gestión.
En la fiscalización de Inisas,
Compañía de seguros y reaseguros, S.A., ejercicio 2003, además del análisis
de los procedimientos de gestión y del cumplimiento de la legalidad vigente y
de la valoración de la representatividad de las cuentas presentadas, se fijó el
objetivo de la evaluación de la suficiencia de las provisiones técnicas
constituidas en relación con los contratos de seguros y reaseguros suscritos.
El Informe se pronuncia
favorablemente sobre la representatividad de los estados contables del
ejercicio fiscalizado, que expresan, en sus aspectos significativos, la imagen
fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados de sus
operaciones y de los recursos obtenidos y aplicados durante el ejercicio,
excepto por la salvedad relativa a la insuficiente dotación de las provisiones
técnicas constituidas al cierre del ejercicio, señalándose, asimismo, otras
incidencias en relación con las cuentas de tomadores de seguro, provisiones
para prestaciones pendientes de declaración y primas de reaseguro cedidas.
Respecto a otros
aspectos de la gestión, se observó que en las adquisiciones de bienes no consta
documentación que acredite si los procedimientos se han ajustado a los
principios de publicidad y concurrencia, careciendo, por otra parte, la entidad
de un inventario de bienes. Asimismo, se constató que INISAS no llevaba el
libro de acciones nominativas, así como otras deficiencias en el control de las
liquidaciones de gastos por prestaciones efectuadas o en la gestión de su
tesorería.
En su apartado de
recomendaciones, el Informe sugiere implantar procedimientos de gestión que
aseguren el control de los elementos del inmovilizado; ajustar los
procedimientos de contratación a los principios de publicidad y concurrencia;
implantar procedimientos informáticos que permitan obtener la información
necesaria para un control más eficiente de las actividades de la entidad y para
mejorar, además, sus procesos de contabilización; y subsanar, de este modo, las
deficiencias encontradas.
En la fiscalización de la Fundación Escuela de Organización Industrial, ejercicio 2002, además de la evaluación de
los procedimientos de gestión y de los objetivos propios de una fiscalización de
regularidad, se pretendió analizar, en la medida de lo posible, la eficacia,
eficiencia y economía en la gestión de la Fundación.
En el Informe se emite una opinión
favorable a la representatividad, en sus aspectos más significativos, de las
cuentas del ejercicio fiscalizado, si bien se relacionan diferentes salvedades,
que debieron dar lugar a la realización de los oportunos ajustes contables en
diferentes rúbricas, que en el propio Informe se describen.
Por lo que se refiere al
cumplimiento de la legalidad vigente, se relacionan y examinan en el Informe
determinados incumplimientos relacionados con la falta de aprobación de la
estructura orgánica de la Fundación, así como con algún objetivo previsto en
sus Estatutos y diferentes manifestaciones de su actividad, principalmente
relacionadas con la declaración de los .gastos que pueden ser incluidos en
determinados Programas y Convenios de colaboración y la contratación y
retribución del personal docente.
En relación con los sistemas y
procedimientos financieros establecidos, se señala en el Informe que la FEOI no
disponía de un Plan de inversiones financieras plurianual, ni de un
procedimiento escrito que defina los criterios de inversión y las personas
autorizadas para realizarlas. Se carecía, asimismo, de un Plan de disposición
de fondos y de unos procedimientos formalizados sobre la distribución y
segregación de funciones en el área de tesorería. Se apreciaron, por otra
parte, deficiencias en el registro y contabilización de las bajas de bienes
inventariados y en el de gestión de cobro de deudores, así como en el
mantenimiento de los expedientes del personal contratado.
El Informe finaliza proponiendo la
adopción de las pertinentes medidas para corregir las deficiencias detectadas,
recomendando a tal fin que se establezca un Plan de tesorería o de
disponibilidad de fondos de carácter anual junto con un Plan de inversiones
plurianual, así como la elaboración de indicadores de eficiencia y economía
sustentados sobre un sistema de contabilidad analítica. Se sugiere, asimismo,
efectuar un seguimiento de los proyectos empresariales implantados con éxito,
derivados de los cursos cofinanciados por el FSE. Por lo que se refiere al
capítulo de personal, se recomienda la aprobación de un organigrama, definiendo
las responsabilidades asociadas a los puestos de trabajo, a la vez que se
considera conveniente refundir determinados conceptos salariales.
El artículo 13 de la LOTCu, que
define las líneas generales del contenido del informe o memoria anual a remitir
a las Cortes Generales, señala en su apartado segundo que idéntico informe será
remitido anualmente a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas
para el control económico y presupuestario de su actividad financiera. En
cumplimiento de este mandato y dada la existencia de Órganos de Control Externo
en diversas Comunidades Autónomas, el Tribunal de Cuentas viene elaborando un
informe anual de cada Comunidad Autónoma que no dispone de Órgano de Control propio,
análisis que se completa con un examen de los Proyectos financiados con el
Fondo de Compensación Interterritorial y con la elaboración de un informe
global relativo a las cuentas y a la actividad desarrollada por todo el Sector
público autonómico.
En el ejercicio al que hace
referencia esta Memoria se aprobaron los informes anuales relativos al
ejercicio 2001 de las Comunidades Autónomas de Principado de Asturias, Región
de Murcia, Aragón, Castilla y León, La Rioja y Cantabria y de la Ciudad Autónom a de Melilla, se emitió el informe de fiscalización de los sectores
públicos autonómico y local relativo al año 2001. Este último recoge, por
lo que se refiere al Sector público autonómico, de forma resumida y
globalizada, los resultados derivados de los informes generales y específicos
de cada una de las Comunidades y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla,
elaborados por este Tribunal o por el respectivo Órgano de Control Externo de
las Comunidades Autónomas que dispusieron del mismo. Los informes remitidos por
los Órganos de Control Externo han sido examinados por el Tribunal,
reproduciéndose en el Informe sólo los resultados más relevantes que constan o
se deducen de los mismos o de la información adicional en su caso solicitada, y
se utilizan, junto con los informes anuales de las Comunidades autónomas
elaborados por el propio Tribunal, para realizar un análisis global y extraer
conclusiones referidas al sector autonómico en su conjunto.
En cuanto a la estructura del
informe, se analiza, en primer lugar, la conformación y el contenido de las
Cuentas Generales y el grado de cumplimiento de la obligación de rendir las
cuentas anuales y remitir en el plazo establecido la documentación relativa a
los contratos suscritos. A continuación, se efectúa un análisis global de la
liquidación de los respectivos presupuestos, examinando las modificaciones
presupuestarias incorporadas en el ejercicio y evaluando el grado de ejecución
presupuestaria, tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos,
prestando una especial atención a las diferentes vías y modalidades de
financiación utilizadas. Este análisis presupuestario se completa con el
correspondiente a la participación de las Comunidades autónomas beneficiarias
en el FCI y con el examen de la situación patrimonial, con breves referencias a
las distintas masas patrimoniales y, en concreto, al nivel de endeudamiento del
sector. Se efectúa, además, un análisis global segregado del conjunto de las
universidades públicas ubicadas en el ámbito del Sector público autonómico y se
realiza, asimismo, un especial tratamiento de las subvenciones concedidas, y
del seguimiento efectuado sobre las mismas, así como de los avales, reflejando
los compromisos adquiridos con su concesión. Finalmente, se dedica un epígrafe específico
al análisis de la contratación, destacando su volumen y las deficiencias más
significativas.
Respecto a la conformación,
contenido y grado de cumplimiento de la obligación de rendir las Cuentas
generales, ninguna Administración General dejó de rendir sus cuentas
presentando un contenido homogéneo para las Administraciones Generales,
Organismos autónomos y Entes Públicos con presupuesto limitativo, homogeneidad
que no se mantuvo en el caso de las Empresas públicas, Universidades y otras
entidades públicas. Asimismo, se apreció falta de uniformidad en la regulación
de los plazos de rendición del conjunto de las Cuentas generales. Del conjunto
de las entidades del Sector público autonómico, se afirma en el informe que un
15 por ciento no rindieron sus cuentas y un 7 por ciento lo efectuaron fuera de
plazo.
Por lo que se refiere al
Sector público fundacional en el ámbito autonómico, a pesar del incremento
registrado durante los últimos años, se señala que adolecía de un marco
jurídico completo y homogéneo, en particular en lo relativo a su tratamiento
dentro del Sector público autonómico en cuanto a la elaboración y rendición de
sus cuentas. Asimismo, se destaca que la creación por parte de las
Administraciones autonómicas de un elevado número de consorcios y su
participación en los creados por otras Administraciones públicas, no se
correspondió con el reducido número de los que habían remitido sus cuentas.
En relación con la implantación del
Plan General de Contabilidad Pública, en el ejercicio fiscalizado no la habían
efectuado aún Illes Balears, Madrid y País Vasco; a lo que se añade que, en
general, las Comunidades Autónomas no lo habían implantado en la totalidad de
sus entes públicos. Además, las Comunidades Autónomas de Galicia y Valencia no
elaboraron los estados financieros de acuerdo con los criterios previstos en
dicho Plan.
En el análisis de las modificaciones
presupuestarias, que representaron el nueve por ciento de los créditos
inicialmente aprobados en los presupuestos, se observó que, en un número
importante de Comunidades, se produjo una falta de cobertura financiera para
atender los mayores gastos en incorporaciones y generaciones de crédito, así
como expedientes incompletos en los que faltaba, principalmente, la memoria
justificativa de las modificaciones y su incidencia en los objetivos
programados.
El resultado presupuestario,
teniendo en cuenta las salvedades puestas de manifiesto en el informe, que
afectaban, principalmente, al registro de las operaciones de endeudamiento, y
al reconocimiento de los derechos en concepto de recursos procedentes del Fondo
de Compensación Interterritorial, fue negativo en 2.149.685 miles de euros para el conjunto de las Comunidades Autónomas.
Con respecto al reflejo contable de
las operaciones se observó que, con carácter general, en los registros de
inventario del inmovilizado material no se incluyeron todos los bienes, los
incorporados no estaban debidamente valorados y no se dotaron las
correspondientes amortizaciones. Esto, unido a que los saldos de deudores y de
acreedores no estaban debidamente depurados, llevó a la conclusión de que las
cifras representativas del resultado y del patrimonio no reflejaban en su
totalidad la realidad económico financiera de cada Comunidad. Por su parte, el
remanente de tesorería, negativo según cuentas rendidas en 1.471.964 miles de euros, como consecuencia de las salvedades puestas de manifiesto habría de
minorarse en 577.122 miles de euros.
Con carácter general las
Comunidades Autónomas carecían de un sistema contable específico para los
gastos con financiación afectada. Los compromisos de gastos para ejercicios
futuros contabilizados por las Comunidades Autónomas ascendieron a 38.992.048 miles de euros. En este saldo Andalucía no había recogido el importe de 581.480 miles de euros correspondientes a operaciones de saneamiento de la deuda del Servicio de
Asistencia Sanitaria; Cataluña no había incluido la carga financiera derivada
del endeudamiento que ascendía a 9.445.861 miles de euros; y el País Vasco no había agregado 207.400 miles de euros, relativos al Plan financiero del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao.
En relación con las
Universidades, en el informe se destaca que siete no habían rendido sus cuentas
y que otras veintidós lo habían hecho fuera de plazo. Se indica, asimismo, que
las cuentas de dieciséis Universidades no se adaptaban plenamente al Plan
General de Contabilidad Pública, resaltando que la mayoría no tenían implantado
un sistema de contabilidad analítica, ni disponían de un inventario actualizado
de sus bienes y desconocían el número y saldo de las cuentas abiertas en
entidades financieras. Por otra parte, la aprobación de su respectivo
presupuesto no se había realizado antes del inicio del ejercicio, ni se había
elaborado la programación plurianual; liquidando la mayor parte de las
universidades su presupuesto con déficit.
El análisis de la
ejecución de las inversiones financiadas con las dotaciones del Fondo de
Compensación Interterritorial, se vio limitado por la falta de concreción de
gran parte de los proyectos aprobados en el seno del Comité de Inversiones
Públicas, así como por la carencia, con carácter general, de un sistema de
contabilidad analítica que permitiera la imputación de costes a los proyectos
individualizados. La adscripción de recursos a líneas generales de actuación
permitió que las Comunidades Autónomas beneficiarias, respetando la naturaleza
de dichas actuaciones, financiasen los proyectos concretos que estimasen
oportunos y realizasen sustituciones entre ellos al margen del citado Comité.
El endeudamiento
financiero registrado por las Administraciones Generales ascendía al cierre del
ejercicio a 34.290.054 miles de euros, un 7 por ciento superior al ejercicio
anterior, destacando en términos absolutos las Comunidades de Cataluña, Andalucía
y Comunidad Valenciana, en las que se situaba el 56 por ciento de la deuda
financiera autonómica. Por su parte, el endeudamiento financiero de las
sociedades públicas autonómicas, deducido de la documentación rendida al
Tribunal, ascendió a 6.879.255 miles de euros, debiéndose destacar que en este
importe no se encontraba incluido el correspondiente a las sociedades de varias
Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere a los avales otorgados por las
Administraciones Generales se destaca que en dos Comunidades se excedió el
límite máximo autorizado en la Ley de Presupuestos; y que en otra su concesión
se otorgó sin tener en cuenta la opinión de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera y de la Intervención General, o sin que quedase garantizada la recuperación del importe avalado en
caso de impago.
En el área de
subvenciones, se concedieron ayudas sin que existiesen bases reguladoras o
siendo éstas incompletas, lo que en determinados casos supuso que no se
dispusieran de criterios objetivos para precisar los beneficiarios o el importe
de la subvención; en otras ocasiones no se justificó su concesión ni se
argumentó la utilización de convenios singularizados. En ocasiones, en la
concesión de subvenciones de forma directa no se concretaron aspectos
fundamentales relativos al objeto y finalidad, obligaciones del beneficiario ni
la justificación de la aplicación de los fondos públicos. Se detectaron
expedientes de subvenciones incompletos y en algunos de ellos, no constaba el
cumplimiento de determinados requisitos por los beneficiarios, así como ayudas
no justificadas o insuficientemente acreditadas.
En relación con la
contratación, se observaron numerosos fraccionamientos indebidos de contratos,
cuyas cuantías excedían de las establecidas en la normativa para los contratos
menores, así como obras tramitadas por el procedimiento excepcional de
emergencia, sin que se justificara adecuadamente la concurrencia de los
supuestos que la normativa requiere para su utilización. En la mayoría de los casos
los contratos se adjudicaron por concurso, resultando escasamente utilizada la
subasta, a pesar de ser también una forma ordinaria de adjudicación de obras
públicas. Por otra parte, en los concursos, no se justificó adecuadamente la
razón de su elección, los criterios de adjudicación no se fijaron adecuadamente
en los pliegos, el precio de las ofertas fue escasamente valorado, no se
establecieron con precisión límites a las variantes o alternativas que pueden
ofertar los licitadores y, en ocasiones, las adjudicaciones se fundamentaron en
informes técnicos de valoración de las ofertas deficiente o incorrectamente
motivados.
Para aproximarse al alcance de la
función fiscalizadora sobre la actividad económico-financiera del Sector
público local es preciso referirse tanto al Informe de fiscalización de los
sectores públicos autonómico y local relativo a dicho Sector como a los
informes específicos en los que se exponen los resultados de la fiscalización
de determinadas entidades o actividades, y que en el ejercicio al que se
refiere esta Memoria se concretaron en la
fiscalización del Consorcio Salamanca 2002 y de las inversiones del programa
de edificios 2002, en la fiscalización de la gestión contractual realizada
por las Diputaciones Provinciales, ejercicio 2002, respecto de los servicios de
asistencia domiciliaria, y en la
fiscalización del Ayuntamiento de Alcorcón (Madrid) y sus Organismos
dependientes, correspondiente al ejercicio de 1999.
Como ya se ha mencionado, durante el
ejercicio 2005 se elaboró un Informe global de los Sectores públicos autonómico
y local, referido a la actividad desarrollada en el año 2001. En el apartado
referido al Sector público local se recogen los resultados de las verificaciones
realizadas por el Tribunal sobre las cuentas del ejercicio de las Entidades
locales situadas en Comunidades Autónomas que no tenían en funcionamiento un
Órgano de Control Externo o éste carecía de competencias fiscalizadoras, así
como un resumen del contenido de la información remitida por los restantes
Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. El ámbito de
referencia de la fiscalización se extendió a las 12.910 entidades locales
existentes en el ejercicio, así como a las 2.838 entidades dependientes de las
mismas.
En este informe se analiza el
cumplimiento de la obligación de rendir las cuentas anuales, así como la
actividad contractual, prestando especial atención a la gestión
económico-financiera de las sociedades mercantiles, y particularmente al
cumplimiento de los acuerdos de las resoluciones de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
Las cuentas de la mayor parte de las
Entidades locales se recibieron en el Tribunal o en los Órganos de Control
Externo con posterioridad a la fecha límite fijada en el art. 223 del Texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales o en la normativa
autonómica. Además, al cierre de los trabajos no habían rendido cuentas la
Diputación de Ourense y el Consejo Insular de Menorca, nueve Ayuntamientos de
Municipios con población superior a 50.000 habitantes, ciento cuarenta y ocho
de los de población comprendida entre 5.000 y 50.000 habitantes y mil
ochocientos cuarenta y dos de los de población inferior a 5.000 habitantes.
Respecto de la obligación de remitir información sobre los contratos
formalizados, no remitieron información alguna nueve Diputaciones Provinciales
y seis Ayuntamientos de Municipios Capitales de Provincia o con población
superior a 50.000 habitantes.
En el análisis sobre la liquidación
de los presupuestos se puso de manifiesto el grado medio de ejecución
presupuestaria para el conjunto de las entidades analizadas, que se situó en el
80 por ciento en el presupuesto de ingresos y en el 78 por ciento en el de
gastos, con un porcentaje de modificaciones del 25 por ciento de los créditos
iniciales, y un nivel de recaudación y pago del 87 por ciento en ambos casos.
El examen de los expedientes de
contratación seleccionados permitió detectar insuficiente justificación de la
necesidad de contratar o de la carencia de medios propios, así como de la
elección del procedimiento en la selección del contratista, junto a otras
deficiencias en la composición de las mesas de contratación, o en la aplicación
de criterios de selección no objetivados. Asimismo, se observaron deficiencias
en la publicación de las adjudicaciones, en la formalización de los contratos y
en su ejecución, incurriendo en retrasos e incumplimientos en los plazos de
ejecución y pago de las cantidades pactadas.
La fiscalización de las sociedades
mercantiles dependientes de las Entidades locales estuvo condicionada, como en
el ejercicio anterior, por la ausencia de un censo nacional, por lo que su
identificación debió realizarse partiendo de la información suministrada con
ocasión de la rendición de cuentas. Su número total ascendió a 1.008 entidades,
58 más que en el ejercicio anterior. Se realizó un análisis específico sobre
las sociedades dependientes de Entidades locales pertenecientes a las
Comunidades Autónomas que no disponían de Órgano de Control Externo en
funcionamiento. De las ciento setenta identificadas, dieciocho se encontraban
inactivas; seis empresas creadas en el ejercicio carecían del preceptivo
proyecto de precios; y veintiocho empresas en funcionamiento no disponían de
personal a su servicio, lo que denotaba su carácter meramente instrumental. Los
resultados agregados de las ciento cuarenta y siete empresas, de las que se
dispuso de información, ascendieron a 5,6 millones de euros. De dichas
empresas, ochenta y una tuvieron beneficios; cincuenta y nueve presentaron
pérdidas; y las restantes alcanzaron un resultado equilibrado. El patrimonio
contable examinado ascendió a 354 millones de euros, un 43 por ciento del
pasivo total. En promedio, las sociedades presentaron una rentabilidad positiva
del 1,58 por ciento, si bien, descontado el apoyo recibido a través de
subvenciones, la rentabilidad pasaría a ser negativa en un 14,10 por ciento,
resultando restringida la capacidad de autofinanciación a las empresas
operantes en las actividades de mercados centrales e inmobiliarias.
El Informe analiza de forma
particular a las sociedades mercantiles de servicio de abastecimiento
domiciliario de agua potable y saneamiento, así como de gestión inmobiliaria.
Las primeras de ellas presentaron una evolución positiva de la cifra de
negocio, si bien no acompañada de una evolución similar en los resultados,
aunque la generalidad mantuvieron unos márgenes que permitieron financiar las
explotaciones. De las sesenta y cuatro sociedades mercantiles inmobiliarias,
once se encontraban inactivas y de las sociedades activas, cuatro estaban en
desequilibrio patrimonial y veinte tuvieron rentabilidades operativas
negativas.
Sobre el cumplimiento de los acuerdos
de las resoluciones de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, adoptados en
su reunión del 17 de noviembre de 2003 y que afectaron a los Ayuntamientos de
Guadarrama, Colmenar de Oreja y Pozuelo de Alarcón se señala en el informe que
el Ayuntamiento de Guadarrama seguía sin ajustar la aprobación de los
Presupuestos Generales de cada ejercicio, ni la formación y aprobación de las
Cuentas Generales a la normativa vigente, siendo las únicas mejoras observadas
en sus procedimientos de gestión las referidas a la desconcentración de
funciones de la Intervención y a la implantación de una aplicación informática
en la gestión tributaria y recaudatoria. Por su parte, el Ayuntamiento de
Colmenar de Oreja había adoptado medidas para superar las deficiencias puestas
de manifiesto en el Informe del Tribunal sobre las áreas de Tesorería y
Personal y, respecto al Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, se indica que se
había constatado un inicio de actuaciones para dar cumplimiento a los puntos
del acuerdo referentes a las bases de ejecución del presupuesto y a la relación
de puestos de trabajo.
Con independencia de este informe
global de todo el sector local, durante el ejercicio 2005, el Tribunal de
Cuentas aprobó los tres informes específicos ya señalados. Por iniciativa
propia acordó efectuar la fiscalización del Consorcio Salamanca 2002 y de
las inversiones del programa de edificios 2002, con un ámbito temporal que
abarcara desde la creación del Consorcio en 1999 hasta el acuerdo de disolución
en 2003 y centrada en los objetivos de análisis de los procedimientos de
control interno, de evaluación de la representatividad de las cuentas
elaboradas y de comprobación de que la actividad se había ajustado a la
normativa de aplicación.
Las entidades Consorcio
de Salamanca 2002 y la Sociedad mercantil Cultura y Turismo de Salamanca
(CULTURSA) se crearon con el objetivo de organizar y ejecutar las actividades
derivadas de la designación de Salamanca como Ciudad Europea de la Cultura 2002.
El Informe pone de manifiesto que ambas presentan fundamentalmente el mismo
objeto y que la creación de CULTURSA respondió a una pretendida agilidad en el
desarrollo de las actuaciones previstas. Así, se resalta que CULTURSA realizó
inversiones en instalaciones y mobiliario para edificios de propiedad
municipal, actividad que debió llevarse a cabo por el Ayuntamiento, y que no
estaba prevista en su objeto social, habiendo sido programada con la finalidad
de incrementar y ampliar el equipamiento previsto en proyectos de obras
promovidos, adjudicados y ejecutados por el Ayuntamiento.
Las cuentas anuales del Consorcio
Salamanca 2002 de los ejercicios 2000, 2001 y 2002 así como las de CULTURSA de
los ejercicios 2001 y 2003 representaban la imagen fiel del patrimonio, de los
resultados y de la situación financiera y presupuestaria desarrollada durante
dichos ejercicios. Sin embargo, las cuentas anuales del ejercicio 2003 del
Consorcio y las del ejercicio 2002 de CULTURSA no ofrecían una imagen adecuada
a causa de errores significativos que afectaban al importe de los derechos
pendientes de cobro pertenecientes al Consorcio, así como al de las cuentas de
inmovilizado, de ingresos a distribuir en varios ejercicios y de acreedores
relativas a CULTURSA.
La planificación de
Salamanca 2002 se llevó a cabo sin elaborar previamente una estimación de los
recursos necesarios para la financiación de los actos de la capitalidad
cultural ni para el funcionamiento de las Entidades creadas para su
organización y gestión. Asimismo, su programación se aprobó días antes del
inicio de su ejecución cuando muchos de los compromisos necesarios para la
ejecución de las actividades ya estaban asumidos por los responsables del
Consorcio. La gestión de los eventos constitutivos de Salamanca 2002 supuso la
ejecución de la práctica totalidad de los actos previstos y en los términos
establecidos en el programa aprobado. No obstante, se apreciaron debilidades de
control en lo que se refiere a la gestión de las actividades realizadas por
CULTURSA, por la ausencia de una adecuada segregación de funciones, así como de
un procedimiento de control claramente definido.
En cuanto a la
financiación de los eventos, su principal fuente fueron las aportaciones de los
miembros del Consorcio, parte de la cual no estuvo debidamente garantizada, ya
que aquéllos no asumieron formalmente los compromisos correspondientes, ni
dispusieron de las dotaciones presupuestarias necesarias para realizar la
totalidad de las aportaciones. En cuanto a las aportaciones de las entidades
patrocinadoras y colaboradoras derivadas de los convenios y contratos de
patrocinio suscritos por el Consorcio, que representaron el 32 por ciento del
total de la financiación, se ejecutaron en los términos contemplados en los
correspondientes documentos suscritos. No obstante, a pesar de que la
titularidad de los derechos y obligaciones que de ellos se derivasen
correspondía al Consorcio, la mayor parte de las aportaciones se recibieron y
contabilizaron por CULTURSA.
Por otra parte, para
obtener los convenios de patrocinio se contrató una empresa privada de
consultoría cuyo expediente adoleció de deficiencias y carencias que originaron
que la liquidación del contrato se realizara sin ajustarse a parámetros
predeterminados. Asimismo, en los expedientes de contratación fiscalizados,
relativos a las inversiones efectuadas por el Ayuntamiento y en menor
proporción por el Consorcio, se detectaron irregularidades en la contratación
de dirección de obras, así como en la ejecución de determinados proyectos, como
se describe en el informe.
La fiscalización de la
gestión contractual realizada por las Diputaciones Provinciales, ejercicio
2002, respecto de los servicios de asistencia domiciliaria, puso de
manifiesto una gran heterogeneidad en cuanto al grado de implantación,
contenido, calificación, costes, imputación presupuestaria y soporte normativo,
así como desigualdades entre las diferentes Comunidades Autónomas respecto a
las prestaciones constitutivas del servicio de asistencia domiciliaria.
El servicio de
asistencia domiciliaria se llevaba a cabo por las Diputaciones bien mediante la
contratación del servicio o la suscripción de convenios. En el examen de los
expedientes de contratación del servicio de ayuda a domicilio de diversas
Diputaciones se constató determinadas incidencias. La ausencia
de ordenanzas reguladoras del servicio público, además de contravenir los
artículos 155.2 del TRLCAP y 56.2 de la LCAP, dificultaba el exacto
conocimiento por el usuario del alcance y contenido de su derecho, e imposibilitaba
el control de la empresa contratista. Tampoco, constaba la existencia de
estudios dirigidos a cuantificar y concretar los objetivos pretendidos con la
implantación del servicio y la forma en la que se debía llevar a cabo, lo que
originó numerosos modificados y la adopción de baremos de revisión de precios
inadecuados a la estructura de costes del servicio. Esta circunstancia provocó
que, en numerosas ocasiones, las Diputaciones agotasen el crédito inicialmente
previsto antes de la finalización del periodo de la prestación. Por otra parte, se limitó el principio de libre concurrencia, puesto que gran
número de Diputaciones exigieron para acceder a la licitación y posterior
adjudicación del contrato, tener el domicilio social o sede en su ámbito territorial.
El control a realizar
sobre las aportaciones de la prestación del servicio se vio dificultado por la
falta de concreción de los pliegos de prescripciones técnicas respecto a las
actuaciones asumidas por las empresas adjudicatarias. Además, los sistemas de
control de la ejecución adoptados por las Diputaciones permitían que, en
ocasiones, no quedara constancia de las prestaciones realizadas, del nombre de
los beneficiarios, ni de la duración de la asistencia
En cuanto a los convenios de
teleasistencia, el informe destaca la ausencia de referencia alguna a sus
disposiciones reguladoras, lo que genera una absoluta discrecionalidad en
cuanto a su contenido y régimen jurídico, dificulta su control y pudiera
perjudicar la legalidad de las actuaciones desarrolladas en su ejecución. Por
otro lado, se suscribieron convenios entre las Diputaciones y los Ayuntamientos
de su ámbito territorial, incorporando una gran complejidad al procedimiento
seguido para la prestación del servicio y difuminando la titularidad
competencial, máxime cuando los convenios acogen la
facultad municipal de imponer y gestionar tasas y precios públicos por la
prestación del servicio por la Diputación y cuya recaudación, a veces, incluso
se prevé compartirla con ella. Por lo que se refiere al seguimiento de las
prestaciones, no constaban los procedimientos utilizados para verificar la
realidad de la ejecución de la prestación y su calidad.
Por último, el Informe
contempla entre sus recomendaciones la aprobación de ordenanzas fiscales reguladoras
de los precios públicos y una mejora de las labores de seguimiento en orden a
garantizar la efectividad de las prestaciones.
El Pleno del
Tribunal de Cuentas acordó, a iniciativa de la Asamblea de Madrid, incorporar
al Programa de Fiscalizaciones la del Ayuntamiento de Alcorcón (Madrid) y sus Organismos dependientes, correspondiente al ejercicio de 1999. Entre
uno de sus objetivos, además de verificar el cumplimiento de la normativa y
evaluar los procedimientos de control interno y la representatividad de los
estados contables, se incluyó comprobar si se habían subsanado las
irregularidades detectadas y puestas de manifiesto en una anterior fiscalización.
En el
informe se deja constancia de que la representatividad de las cuentas del
ejercicio fiscalizado estaban afectadas por numerosas deficiencias e
irregularidades. En efecto, los datos consignados en los diferentes estados que
integraban la Cuenta General del ejercicio no guardaban la debida coherencia
entre sí. Además, el remanente de tesorería, negativo desde 1993, no estaba
correctamente cuantificado. El balance de situación presentaba deficiencias en
su formulación que afectaban al inmovilizado material, inmovilizado financiero,
deudores presupuestarios, subvenciones de capital, deudas a largo y a corto
plazo. La Cuenta de resultados no ofrecía los resultados reales y el resultado
presupuestario ajustado estaba afectado por la indebida inclusión de
determinadas partidas positivas.
En la
contratación administrativa se observó que la Secretaría no había emitido los informes preceptivos y
previos a los acuerdos del órgano de contratación y que no existía una oficina
de supervisión de proyectos, siendo habituales las modificaciones,
indefiniciones y carencias en los proyectos originales. Asimismo, el excesivo
retraso con que se produjeron los pagos a los contratistas, favorecía el
perjuicio económico para los fondos municipales, como consecuencia de los
intereses devengados a favor de aquéllos. Por su parte, en la ejecución de los
contratos de obras se produjeron demoras, sin que constara que se hubieran
aplicado las penalidades previstas en la normativa reguladora.
El Ayuntamiento y sus
Organismos autónomos dependientes incumplieron diversas normas que afectaban en
especial a la elaboración, aprobación, liquidación y ejecución del presupuesto,
entre las que se destaca la aprobación con retraso del presupuesto del
ejercicio, que además carecía de los programas anuales de actuación,
inversiones y financiación de una sociedad mercantil propiedad del Ayuntamiento;
las modificaciones de crédito no cumplían los requisitos establecidos; la
liquidación del presupuesto del Ayuntamiento fue aprobada por el Alcalde con un
retraso de quince meses sobre los plazos establecidos para su aprobación y
remisión a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma, trámite que no constaba que se hubiera realizado.
Las comprobaciones sobre
el sistema administrativo y contable pusieron de manifiesto deficiencias
significativas en el sistema contable y en la función interventora, que
afectaban tanto a la llevanza de libros, como al registro de numerosas
operaciones. La Cuenta General fue aprobada con un retraso de tres años y siete
meses presentando graves carencias de estados y anexos y sin que estuviera
acompañada de la memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios
públicos y demostrativa del grado de cumplimiento de los objetivos programados.
En la gestión de ingresos se
constató una pérdida de información de los derechos tributarios y el retraso en
dos años del pase a ejecutiva de los principales tributos municipales, motivado
por la deficiente implantación de una nueva aplicación informática. Además,
esta nueva aplicación no permitía relacionar las operaciones registradas en
recaudación con las de la contabilidad principal, de tal forma que dificultaba
la conciliación de las sustanciales diferencias constatadas entre ambos
registros. Por otra parte, la gestión de la tesorería estuvo afectada por
numerosas irregularidades y deficiencias. Asimismo, se careció de
procedimientos específicos para la gestión y control de las subvenciones
recibidas, sin que se realizara ningún seguimiento de la financiación afectada
de los ingresos por subvenciones corrientes a sus correspondientes gastos y la
relación nominal de deudores no refleja todos los saldos de esta naturaleza. En
las operaciones de endeudamiento financiero se observaron también importantes
deficiencias tanto en su aplicación a presupuesto, como en su registro.
La Corporación careció,
en el ejercicio fiscalizado, de Relación de Puestos de Trabajo y del Registro
de personal. La oferta de empleo público se formuló con retraso y se incluyeron
en un único convenio las condiciones económicas y de empleo tanto del personal
funcionario como del laboral, actuación rechazada por la jurisprudencia, que,
además, contenía acuerdos contrarios a la normativa aplicable. Por otra parte,
los concejales sin dedicación exclusiva, percibieron retribuciones por
asistencia a sesiones de Comisiones y Pleno, independientemente de que hubieran
asistido o no, y sin la preceptiva retención a cuenta del IRPF.
En cuanto a la corrección de las
deficiencias constatadas en la fiscalización anterior, el Informe concluye que
una gran parte de las deficiencias existentes permanecían en el ejercicio
fiscalizado, si bien se había apreciado una evolución positiva en diversos
aspectos, pese a las numerosas deficiencias detectadas. Teniendo en cuenta las
mejoras emprendidas, el Tribunal recomienda llevar a cabo diferentes
actuaciones encaminadas a mejorar la organización y gestión municipal.
El Pleno del Tribunal de Cuentas
aprobó durante el ejercicio al que se refiere esta Memoria los informes de fiscalización
de las contabilidades referidas a las elecciones a Cortes Generales y al
Parlamento Europeo, celebradas el 14 de marzo y el 13 de junio de 2004,
respectivamente, así como el informe sobre la contabilidad de los partidos
políticos relativa al ejercicio 2002.
En cuanto a la fiscalización de los
procesos electorales, en dichos informes, el Tribunal se pronunció sobre la
regularidad de las contabilidades electorales en relación con el cumplimiento
tanto de la legislación electoral como de la normativa general, y sobre la
representatividad de las contabilidades presentadas.
Todas las formaciones políticas
obligadas a presentar la contabilidad electoral ante el Tribunal de Cuentas
cumplieron con dicha obligación, observándose un adecuado seguimiento de los
criterios aprobados por el Pleno del Tribunal, dirigidos a uniformar el alcance
de determinados requisitos contables y justificativos y a concretar
determinados conceptos recogidos en la normativa electoral.
En relación con la tesorería
electoral, se observó, en ambos procesos electorales, la utilización de cuentas
bancarias no electorales y la realización de pagos fuera del plazo previsto en
el artículo 125.3 de la LOREG. Se constató, igualmente, el mantenimiento en
algunas formaciones políticas de obligaciones pendientes con proveedores con
posterioridad al límite temporal para disponer de los saldos de las cuentas
corrientes electorales.
Respecto a las obligaciones de
terceros, varias empresas suministradoras incumplieron la obligación de remitir
al Tribunal de Cuentas información detallada del importe facturado a las
formaciones políticas por un importe superior al establecido legalmente y, por
su parte, todas las entidades financieras que habían concedido créditos a las
formaciones políticas cumplieron con la obligación de remitir al Tribunal de
Cuentas información detallada de los mismos.
Por lo que se refiere a los gastos
electorales, el importe total de los declarados por las formaciones para el
conjunto de los procesos electorales citados supuso aproximadamente un total de
85 millones de euros, de los que 49 millones correspondió a gastos electorales
por operaciones ordinarias y 36 millones de euros a gastos electorales por
envíos de propaganda electoral.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en
virtud de la previsión contemplada en el artículo 134.2 de la LOREG, formuló,
en relación con las elecciones generales, la correspondiente propuesta de
reducción de las subvenciones electorales para una formación política, al haber
superado uno de los límites de gastos que se contemplan en la normativa electoral.
En cuanto a las elecciones al Parlamento Europeo, no se efectuó propuesta
alguna de reducción o no adjudicación de las subvenciones electorales.
Como en anteriores fiscalizaciones,
además de reiterarse las propuestas y sugerencias expresadas en la Moción
relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización
de los Partidos Políticos, elevada en su día a las Cortes Generales, los
informes aprobados concluyen con varias recomendaciones sobre la conveniencia
de que la subvención a percibir por los gastos originados por el envío de
propaganda electoral sea objeto de una regulación más precisa, de que se
proceda a una armonización de los requisitos exigidos para la financiación
ordinaria y de que se establezca un adecuado régimen sancionador.
En relación con la fiscalización
de la contabilidad ordinaria, el ámbito subjetivo de la fiscalización se
circunscribió a las diecisiete formaciones políticas que durante el ejercicio
2002 habían percibido subvenciones del Estado para su funcionamiento ordinario.
Todas remitieron las cuentas anuales de dicho ejercicio, si bien una de ellas
los presentó fuera del plazo legal establecido, con una demora de más de un
año. En varias formaciones no se incluyó la memoria del ejercicio entre los documentos
que integraban las cuentas anuales.
Las deficiencias deducidas del
examen de la documentación justificativa de los estados financieros presentados
condicionaron significativamente su representatividad en el caso de la
formación política Partido Andalucista, y la falta de presentación de los
estados financieros de la totalidad de la estructura territorial en Izquierda
Unida supuso una importante limitación al alcance de la fiscalización, que
impidió valorar adecuadamente los posibles efectos de los estados no rendidos
sobre las cuentas anuales presentadas.
Por otra parte, como en ejercicios
anteriores, en general las cuentas anuales no presentaban en toda su amplitud
la actividad económico-financiera de la organización local ni la de los grupos
políticos en las Corporaciones Locales, ni incluían, en su caso, la
contabilidad de la representación de las formaciones en el Parlamento Europeo.
La financiación pública para
funcionamiento ordinario otorgada a los partidos políticos fue de 156,6
millones de euros, de los que 38,9 millones de euros correspondían a
subvenciones otorgadas por las Corporaciones Locales a los grupos constituidos
en las mismas, observándose en varias formaciones políticas que la financiación
rendida por esta vía superaba ampliamente el importe de la subvención estatal.
Se incluían también 6 millones de euros correspondientes a las subvenciones
concedidas por el Gobierno del País Vasco para el funcionamiento de los
partidos políticos con representación en el Parlamento Vasco, apreciándose
también es este caso que los importes percibidos por algunas formaciones
superaban a los recibidos del Estado para su actividad ordinaria. Ambos
recursos no figuran incluidos entre las fuentes de financiación pública
señaladas en la Ley Orgánica de financiación de los partidos políticos.
Por otra parte, para los partidos
con representación en el Parlamento de Cataluña, se destaca en el informe la
concesión por el mismo de asignaciones extraordinarias en el ejercicio a los
grupos parlamentarios con representación en dicha Cámara por un importe total
de 4,5 millones de euros financiadas mediante transferencias de crédito del
presupuesto de la Generalidad al presupuesto del Parlamento. Con independencia
de la singularidad de esta operación de financiación del Parlamento de
Cataluña, la aplicación de esta financiación para funcionamiento ordinario,
como se constató en alguna formación política, no se ajusta a lo previsto en la Ley Orgánica 3/1987 en relación con las fuentes de recursos públicos para la actividad
ordinaria de los partidos políticos.
En cuanto a la financiación privada,
las aportaciones no finalistas recibidas por las formaciones políticas
ascendieron a 9,6 millones de euros. Las aportaciones anónimas alcanzaron un
total de 8,8 millones de euros y, dada su naturaleza, no pudo comprobarse el
cumplimiento del límite legal establecido para las aportaciones privadas
individuales, si bien en ningún caso se superó el límite global de la cantidad
asignada en los Presupuestos Generales del Estado para atender la subvención de
funcionamiento ordinario. Las aportaciones nominativas respetaron con carácter
general las previsiones establecidas en la Ley Orgánica 3/1987, excepto en dos formaciones políticas, que no hicieron constar el acuerdo
adoptado por el órgano social competente para las aportaciones de personas
jurídicas.
El análisis de las operaciones de
endeudamiento con entidades de crédito puso de manifiesto, además de diversas
deficiencias en su registro contable y control interno, la existencia de deuda
vencida en varias formaciones, por un total de, al menos, 38,1 millones de
euros; así como la cancelación, por parte de una formación política, de una
operación de crédito, proveniente de 1998, mediante la formalización de una
nueva operación con la entidad financiera prestamista, que ha supuesto la
regularización de los intereses contabilizados, por 53.305,42 euros. Hay que
destacar que esta operación supuso una aportación extraordinaria para el
partido no regulada expresamente en la Ley Orgánica 3/1987.
En el este ejercicio se continuó con
las devoluciones realizadas por el Estado al amparo de la Ley 43/1998, de 15 de
diciembre, de Restitución o Compensación a los partidos políticos de bienes y
derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades
políticas del periodo 1936-1939. Éstas afectaron a dos formaciones, por un
importe conjunto de 970.302 euros.
Al igual que en Informes anteriores,
se constató, en varias formaciones políticas, la participación en el capital de
sociedades mercantiles, dirigidas principalmente a la realización de
actividades de edición de medios impresos de comunicación y de actividades
promotoras de construcción de sedes para uso del partido. Por otra parte, en la
mayoría de los partidos se observó la existencia de relaciones económicas con
diversas fundaciones, referidas a su constitución, a la concesión de préstamos
o subvenciones de funcionamiento, a la adquisición de inmuebles para uso de los
partidos y al ingreso en la fundación de las aportaciones de los cargos
públicos.
Por último, el informe reitera las
recomendaciones recogidas en la mencionada Moción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2001, en la pretensión de que dichas
recomendaciones sean consideradas, en su caso, en el proceso de reforma de la Ley Orgánica sobre financiación de los partidos políticos cuyo inicio se acordó por
unanimidad por el Pleno del Congreso el 27 de septiembre del 2005, en
consonancia con las sucesivas resoluciones adoptadas por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, en las que se
ha venido reiterando la asunción de la práctica totalidad de las propuestas
recogidas en la citada Moción.
De conformidad con lo previsto en la
disposición transitoria primera de la LOTCu, el Presidente del Tribunal de
Cuentas asistió, durante el ejercicio 2005, a nueve sesiones de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, en las que
informó sobre un total de treinta y siete informes de fiscalización, una
moción, una nota complementaria y sobre la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2002. Como se deduce del contenido de anteriores
epígrafes, algunos de los informes presentados a la Comisión Mixta fueron aprobados por el Pleno del Tribunal durante el ejercicio 2005, al que
se refiere esta Memoria, mientras que la mayor parte de los mismos fueron
remitidos a la Comisión Mixta en los ejercicios precedentes.
Asimismo, de acuerdo con las normas
de actuación seguidas, en estas sesiones parlamentarias la citada Comisión Mixta adoptó, en relación con los Informes aprobados por el Pleno del
Tribunal de Cuentas en el mismo ejercicio o en años anteriores, un total de
cuarenta resoluciones y emitió el correspondiente Dictamen en relación con la
Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2002.
En la mayor parte de las
resoluciones aprobadas se insta a los responsables de la entidad o actividad
fiscalizada, así como al Gobierno Central y, en su caso, a los Gobiernos
Autonómicos o Locales, a que se cumpla la normativa aplicable, con especial
referencia a la legislación sobre contratación y subvenciones, solicitando en
particular un avance en el establecimiento de normas y convenios pertinentes
para la constitución de un registro integrado de subvenciones gestionadas por
todas las Administraciones Públicas. Asimismo, se insta a que se subsanen las
deficiencias puestas de manifiesto en los respectivos informes de fiscalización
y se adopten las medidas sugeridas en el apartado de recomendaciones. Se
recuerda, también en algunas resoluciones la necesidad de aplicar los
principios de eficiencia y economía en la gestión de los fondos públicos, de
optimizar la utilización de herramientas informática y nuevas tecnologías, y,
en general, de mejorar los procedimientos de control interno.
En relación con los informes de
fiscalización de las contabilidades de las elecciones a Cortes Generales del 14
de marzo de 2004 y al Parlamento europeo de 13 de junio de 2004, la Comisión Mixta, entre otras resoluciones, señaló la necesidad de abordar dentro de los
trabajos parlamentarios en curso para la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General diversos aspectos que se refieren a una regulación
mas precisa de las subvenciones a percibir como consecuencia de los gastos
originados por el envío de propaganda electoral, una adecuada coordinación de
los requisitos exigidos para la financiación privada y una mejora en la
regulación del régimen sancionador. Asimismo, a raíz del informe de la
contabilidad de los partidos políticos del ejercicio 2002 se solicitó del
Tribunal de Cuentas la realización de diversos estudios sobre las donaciones
de particulares a los partidos políticos y coaliciones, sobre las
renegociaciones y condonaciones de créditos de intereses y capital, así como
una relación pormenorizada de los créditos vencidos y no pagados, con la
finalidad de conocer con la mayor exactitud el grado de financiación privada
percibida por los partidos.
La Resolución adoptada en relación
con la Moción relativa a los procedimientos de formación, alcance y contenido
de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su consolidación
considerando su viabilidad práctica, asume los principales planteamientos
formulados por el Tribunal de Cuentas e insta a que se realicen los cambios
normativos necesarios, estableciendo plazos para ello, con la finalidad de que
avance el proceso de consolidación de las cuentas de los distintos componentes
que la conforman; a que se estudie la posibilidad de reducir los plazos de
rendición de la Cuenta General; a que se determine el ámbito subjetivo de la Cuenta General en función de las entidades y empresas que tienen que rendir cuentas como
consecuencia de su pertenencia al Sector público estatal y finalmente a que se
amplíe el contenido de la Memoria en múltiples aspectos.
Por lo que se refiere a la
resolución relativa a la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2002, confirmada por los Plenos del Congreso y del
Senado, en las solicitudes dirigidas al Gobierno, se insta a avanzar en el
proceso de consolidación de las cuentas públicas al objeto de obtener una
visión más global de las actividades desarrolladas por el Sector público
estatal y, en particular, al análisis de la posibilidad de que la Cuenta del
Sector público empresarial pueda formarse con las cuentas consolidadas de los
distintos grupos, además de llevar a cabo las reformas normativas necesarias
para dar cumplimiento a anteriores resoluciones relacionadas con la citada Moción sobre la formación, el alcance y contenido de la Cuenta General, insistiendo en la obligación de efectuar una rendición completa de las
cuentas por parte de las distintas entidades, con toda la información prevista
en la normativa vigente, así como en la conveniencia de ampliar la información
recogida en la Memoria que acompaña a cada una de las Cuentas Generales que
conforman la Cuenta General del Estado.
La resolución adoptada en relación
con el Informe de fiscalización de los Sectores públicos autonómico y local del
ejercicio 2001 contiene varias peticiones dirigidas directamente al Tribunal,
en el sentido de que continúe exigiendo el cumplimiento de la obligación de
rendir cuentas a los responsables de todas las entidades públicas de los
Sectores públicos autonómico y local que no las hayan rendido en los plazos
establecidos, aplicando todos los mecanismos legalmente previstos; de que, en
coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas,
establezca un contenido común para el informe anual de cada Comunidad e
incorpore similares fiscalizaciones singulares respecto a ámbitos de gestión
del Sector público autonómico; y de que continúe en próximos ejercicios
profundizando en el estudio comparado de la prestación de determinados
servicios públicos por las Entidades Locales. La Resolución insiste nuevamente
en la necesidad de superar las diferencias en la elaboración de las cuentas a
rendir por las diferentes Comunidades Autónomas, instando al Gobierno a que, a
través del Consejo de Política Fiscal y Financiera consiga una mayor
homogeneidad, y solicita a los Órganos de Control Externo de las Comunidades
Autónomas y a las distintas Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos
Insulares que incrementen sus esfuerzos en la tarea de ayuda de aquellos
municipios que no disponen de medios propios para llevar a cabo las
recomendaciones emanadas del Tribunal de Cuentas, y a todas las
Administraciones que no han remitido la documentación solicitada por el
Tribunal de Cuentas, que cumplan las obligaciones que la normativa vigente les
impone en relación a la puesta a disposición del Tribunal de toda la
documentación exigida por éste.
En las resoluciones adoptadas a
partir de los informes de fiscalización relacionadas con el área de la Seguridad Social y Acción Social se requiere al Gobierno a que a través del Ministerio de
Sanidad y Consumo adopte las medidas convenientes para conseguir la
planificación y coordinación sanitaria necesaria entre las Comunidades
Autónomas, para lo cual habrá de proponer, en el seno del Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, medidas generales de
planificación, coordinación, contratación y suministro de medicamentos, una
propuesta de cartera básica de servicios del Sistema Nacional de Salud,
protocolos o estándares de referencia que disminuyan la variabilidad de la
práctica clínica. Además, se insta a unificar el sistema de reclamación de los
hospitales y a impulsar el desarrollo y aplicación de la ley 41/2002, Básica
Reguladora de la Autonomía del Paciente. Por otra parte, se señala que todos
los hospitales que utilicen ficheros informatizados de datos relativos a la
gestión de las historias clínicas, los han de tener correctamente autorizados e
inscritos en el Registro General de Protección de Datos, instrumentando
procedimientos y criterios de actuación comunes para la realización de ensayos
clínicos así como para la tramitación y control de calidad de los contratos
susceptibles de producir ingresos.
Algunas resoluciones se dirigen
directamente al Tribunal de Cuentas, solicitando nuevas actuaciones
fiscalizadoras en el ejercicio de la iniciativa reconocida a las Cortes
Generales. La resolución sobre el Informe de fiscalización del Consorcio de la Zona Franca de Cádiz, pide la ampliación del periodo fiscalizado desde el año 2000 hasta el
2004, con especial atención a determinados contratos. En la resolución adoptada
a partir del Informe de fiscalización sobre la contratación celebrada por las
Fundaciones constituidas al amparo de la ley 15/1997, de 25 de abril, sobre
habilitación de nuevas formas de gestión del sistema nacional de salud, 1999,
2000 y 2001, se insta al Tribunal a que complete la fiscalización de las
Fundaciones Hospital, en los ejercicios 2002-2004 para evaluar la situación,
una vez producida la transferencia de la asistencia sanitaria a las Comunidades
Autónomas. Igualmente, a través de la resolución acordada a raíz de la
fiscalización de todas las operaciones económico-financieras llevadas a cabo
por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) en los grupos FESA/ENFERSA y ERCROS
en el periodo 1992-2000, se solicita al Tribunal la ampliación de la
fiscalización del préstamo concedido por ICO a ERCROS y destinado a la
ampliación de capital de FESA para su saneamiento y venta. También a partir del
Informe de fiscalización de la ciudad autónoma de Ceuta y de sus sociedades
mercantiles participadas, ejercicios 1998 a 2001 se acuerda solicitar al Tribunal la realización de dos fiscalizaciones, una específica de la gestión de la Sociedad Mercantil Acuicultura de Ceuta S.A., referida al periodo 2001 a 2004 y la otra sobre la legalidad, la eficacia, la eficiencia, la economía de la gestión de la
ciudad autónoma de Ceuta. Asimismo, una vez analizado el informe sobre la
fiscalización de Marbella(Málaga), y de sus sociedades mercantiles
participadas, ejercicios 2000-2001, se encomienda al Tribunal a que elabore
otro informe sobre este Ayuntamiento y sus sociedades participadas en el que se
compruebe si está cumpliendo con las recomendaciones sugeridas por el Tribunal,
con un ámbito temporal de 2002 a 2004. Por último, en la resolución adoptada a
la luz del informe sobre la fiscalización de la gestión de los recursos
obtenidos y aplicados por la Sociedad estatal de Participaciones Industriales
(SEPI), con especial referencia a los ejercicios 1998, 1999 y 2000, se solicita
del Tribunal que fiscalice la gestión de las aplicaciones de los fondos de SEPI
materializados en capital circulante y en especial las inversiones financieras
temporales y su posible incidencia en los mercados financieros, durante los
ejercicios 1995 a 2004.
Todas estas solicitudes se
encuentran incorporadas en el Programa de fiscalizaciones del ejercicio 2006.
El art. 12.a) de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, señala que corresponde a la
Sección de Enjuiciamiento preparar la Memoria de Actuaciones Jurisdiccionales
realizadas en cada ejercicio económico y formular la oportuna propuesta al
Pleno del Tribunal para su aprobación. A su vez, la Memoria se integra,
conforme al art. 13.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, en el Informe o Memoria Anual que, según el art. 136.2 de nuestra Constitución, debe ser
remitido a las Cortes Generales.
La Memoria debe reflejar el estado y
situación de las actuaciones jurisdiccionales que son competencia de los
órganos de la Sección de Enjuiciamiento, destacando la labor desarrollada y
aquellas circunstancias de especial relieve que por su influencia en el
ejercicio jurisdiccional merezcan resaltarse.
La sistemática que se ha seguido
para confeccionar la presente Memoria es la que se ha considerado más adecuada
para dar cuenta sucinta de la actividad de la Sección y también para ofrecer
información del modo de realizar aquella actividad, resaltando los aspectos
sobre los cuales la Sección se propuso prestar mayor atención para conseguir
sus objetivos.
a)
Reuniones periódicas de los Consejeros de
la Sección de Enjuiciamiento.
Con carácter semanal, y a lo largo del
ejercicio 2005, los Consejeros de la Sección han mantenido reuniones de debate
y adopción de acuerdos sobre diversas materias de entre las que destacan
asuntos tales como examen de cuestiones jurídicas relacionadas con el régimen
aplicable a los juicios de responsabilidad contable a través de los que se
articula la Función Jurisdiccional del Tribunal de Cuentas; criterios para el
turno de reparto de las Diligencias Preliminares a los Departamentos de Primera
Instancia; elaboración de propuesta sobre el turno de reparto de ponencias para
los recursos administrativos cuyo conocimiento y resolución son competencia del
Pleno; aspectos relativos a los medios personales del Tribunal de
Cuentas en general, y de su Sección de Enjuiciamiento en particular, así como
relativos a los medios materiales necesarios para el normal funcionamiento de
la Sección (especialmente equipamiento informático y de grabación y
reproducción); y relaciones entre la Sección y el Ministerio Fiscal ante el
Tribunal de Cuentas.
b)
Relaciones con los Órganos de Control
Externo de las Comunidades Autónomas.
En términos generales, se recuerda que
la información suministrada por la Sección de Enjuiciamiento a los Órganos de
Control Externo de las Comunidades Autónomas, lo mismo que la ofrecida a la
Sección de Fiscalización del propio Tribunal de Cuentas, respecto a los procedimientos
tramitados como consecuencia de Informes de Fiscalización, ha obedecido a los
mismos criterios empleados en ejercicios anteriores y que se basan en el
equilibrio entre la necesidad de ofrecer una información clara y suficiente y
la obligatoria salvaguarda de detalles y aspectos que, por su propia
naturaleza, sólo deben ser conocidos por las partes durante el desenvolvimiento
del proceso.
Las relaciones entre el Tribunal de
Cuentas, a través de su Sección de Enjuiciamiento, y estos órganos autonómicos
ha cristalizado en dos hechos:
- Apertura, durante el ejercicio
examinado, de 33 procedimientos como consecuencia de Informes de Fiscalización
aprobados por OCEX y remitidos al Tribunal de Cuentas.
- Delegación, sobre la base de lo
dispuesto en el artículo 26.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, de la instrucción de 22 Actuaciones previas a tres Órganos Autonómicos de Control Externo:
Cámara de Cuentas de Andalucía (7 procedimientos), Sindicatura de Cuentas de
Cataluña (11 procedimientos) y Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (4
procedimientos).
En el marco de las relaciones de
referencia debe citarse la visita institucional realizada por Consejeros de la
Sección de Enjuiciamiento a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, con motivo
de la renovación de este órgano.
Asimismo se ha proseguido con las
actividades de coordinación técnica en materia de actuaciones previas
delegadas, como la que se produjo a través de la reunión que se celebró el 18
de mayo de 2005, en la sede del Tribunal de Cuentas, y en la que participaron
Delegados Instructores de dicha Institución y de diversos órganos Autonómicos
de Control Externo.
c)
Divulgación de la Doctrina de la Sala de
Justicia.
Por lo que a la divulgación de la
Doctrina de la Sala de Justicia se refiere, durante el ejercicio 2005 se ha
mantenido la iniciativa de sistematizar y recopilar las Sentencias y Autos
dictados por dicho Órgano de la Jurisdicción Contable en orden a su publicación y difusión en el correspondiente volumen. En
esta misma línea cabe citar que durante el mencionado ejercicio se han seguido
realizando las tareas de mantenimiento y actualización de la base de datos en
la que se recogen no sólo las Sentencias y Autos de la Sala de Justicia del
Tribunal de Cuentas sino también las resoluciones dictadas en materia de
responsabilidad contable tanto por el Tribunal Constitucional, como por el
Tribunal Supremo. El acceso general a dicha base de datos puede hacerse a
través de la página web del Tribunal de Cuentas.
La función Jurisdiccional del Tribunal de
Cuentas se ejerce por los órganos de la Jurisdicción contable previstos en el
artículo 52.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que están incardinados en la
Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, esto es, los Consejeros de
Cuentas adscritos a la Sección y la Sala de Justicia.
La visión de los cuadros y gráficos
adjuntos a la memoria dan cuenta de la actividad desplegada por los Consejeros
de Enjuiciamiento tanto en su faceta de Jueces de Primera Instancia de “lo
contable”, como en la que se ultima en su calidad de miembros de la Sala de
Justicia. En efecto, se observa de forma destacada lo siguiente:
a)
Se
mantiene un número de ingreso de asuntos similar al del ejercicio anterior (552
en el año 2004 y 527 en el 2005).
b)
Se
ha producido un incremento del número de procedimientos resueltos respecto al
ejercicio anterior (455 en el año 2004 y 620 en el 2005).
c)
Se
ha producido una reducción de los asuntos pendientes que han pasado de 457 al
finalizar 2004 a 364 a 31 de diciembre de 2005.
Dentro de los juicios de cuentas y de los
procedimientos de reintegro por alcance pendientes a 31 de diciembre de 2005,
que suman 249 procesos en primera instancia procesal, 103 (en torno a un 41%
del total) están en fase declarativa y 146 (alrededor de un 59% del total) en
ejecución.
En relación con la Sala de Justicia,
igualmente tiene interés mencionar la distribución de los recursos de los que
ha conocido durante 2005 en las cuatro categorías jurídicas: Recursos de Apelación,
Recursos del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, Recursos del
artículo 46.2 de la citada Ley, y Recursos del artículo 54.1 de esa misma
Norma. Los datos estadísticos del apartado V.3 permiten conocer la relevancia
cuantitativa de cada una de las cuatro modalidades de impugnación que se acaban
de mencionar.
El número de asuntos ingresados
durante 2005 es similar al de ejercicios anteriores y, del mismo modo, las
diversas fuentes que dan lugar a dichas incoaciones no han experimentado cambios
significativos en el ejercicio 2005. En este orden de cosas, destaca la escasez
de asuntos procedentes de los órganos de control interno de las distintas
Administraciones Públicas. Por su parte, los procedimientos iniciados como
consecuencia de Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas ascendieron a
44 y los incoados por Informes de Fiscalización de los Órganos de Control
Externo de las Comunidades Autónomas fueron 33 y de ellos 8 a instancia del correspondiente Órgano que aprobó el Informe y los otros 25 a petición del Ministerio Fiscal.
Finalmente, las incoaciones derivadas
de denuncias de Instituciones Públicas sumaron 70 procedimientos y los nacidos
de acciones públicas o de denuncias de particulares ascendieron a 54.
Por lo demás, también se halla encuadrada
en dicha Sección la Unidad de Actuaciones Previas a la que se refiere el
artículo 11.3 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por lo que
se incluyen dentro de esta memoria los datos estadísticos relativos a la misma,
a los que conviene añadir que el promedio de duración de las actuaciones
tramitadas, dentro del Tribunal, fue de 185 días.
V.2 DOCTRINA DE LA SALA DE JUSTICIA. NOVEDADES
De las cuestiones abordadas por la
Sala de Justicia en el ejercicio 2005, cabe destacar, por un lado, las de
índole sustantiva profundizando en el concepto y elementos configuradores de la
responsabilidad contable y, por otro, las de índole procesal, analizando
diferentes instituciones como la prescripción de la responsabilidad contable y
profundizando en las reglas relativas a la valoración de la prueba así como en
la aplicación del principio de carga de la prueba y en las cuestiones derivadas
de la compatibilidad en el ejercicio de la jurisdicción contable y la penal.
A) Cuestiones de derecho sustantivo.
La Sala de Justicia en las
resoluciones dictadas en el ejercicio 2005, ha profundizado en el ámbito subjetivo de la responsabilidad contable (Sentencia 1/05, de 3 de febrero; 2/05, de 1
de abril; 6/05, de 13 de abril; 14/05, de 6 de octubre; 17/05, de 26 de
octubre; 21/05, de 14 de noviembre), en el elemento objetivo analizando el
requisito del daño (Sentencia 2/05, de 1 de abril; 10/95, de 14 de julio;
12/05, de 18 de julio; 20/05, de 28 de octubre; 21/05, de 14 de noviembre) así
como en la definición del elemento subjetivo y del nexo de causalidad
(Sentencias 2/05, de 1 de abril; 13/05, de 6 de octubre; 17/05, de 26 de
octubre; 24/05, de 1 de diciembre).
1º- En lo relativo al ámbito
subjetivo de la responsabilidad contable cabe destacar la Sentencia 1/05, de 3
de febrero, que señala que resulta exigible de quienes tengan a su cargo el
manejo o gestión de los caudales públicos, esto es “resulta básico y
esencial que la persona de la que se pretende responsabilidad contable se
encuentre a cargo de los fondos públicos menoscabados, lo que supone que ha de
acreditarse que los fondos le fueron entregados”.
En parecidos términos, se pronuncia la
Sala de Justicia en las Sentencia 6/05, de 13 de abril, en la que pone de
manifiesto que la responsabilidad contable es predicable de cualquier gestor de
fondos públicos, por haber tenido a su cargo el manejo de caudales o efectos de
tal naturaleza. Sigue diciendo que el concepto de cuentadante “se determina
por el dato objetivo de la obligación de rendir cuentas que deriva de la
gestión, recaudación o, en este caso, manejo de recursos públicos, con
independencia de la relación que a efectos administrativos exista con quien
maneja esos fondos y de la categoría profesional que tenga”.
Por otro
lado, en relación con el ámbito subjetivo de la responsabilidad contable, cabe
destacar el análisis del concepto de cuentadante, en la Sentencia 25/04, de 12
de noviembre, en la que la Sala de Justicia señala que son
cuentadantes los titulares de las entidades u órganos sujetos a la
obligación de rendir cuentas y, en todo caso, las autoridades y funcionarios
que tienen a su cargo la gestión de los ingresos y la realización de los
gastos. En concreto, los perceptores de órdenes
de pago a justificar están obligados a rendir cuentas y están sujetos al
régimen de responsabilidades que establece la Ley General Presupuestaria. En sentido análogo se pronuncia la Sala de Justicia en la
Sentencia 19/05, de 27 de octubre, señalando que
incurre en responsabilidad contable cualquier persona que haya infringido la
legislación presupuestaria y contable con dolo o negligencia grave y daño a los
fondos públicos, sea su relación jurídica funcionarial, laboral o
administrativa, si como consecuencia de su actividad profesional le
correspondía rendir cuentas de su gestión de fondos públicos, siendo
indiferente que exista un nombramiento como titular para el ejercicio de dichas
funciones.
2º.- Por lo que respecta a los
elementos objetivos de la responsabilidad contable, cabe destacar el análisis
de lo que debe considerarse como fondos públicos, y en concreto de la
jurisdicción del Tribunal de Cuentas para conocer de la responsabilidad
contable que pudiera derivar de los daños causados en los fondos de una
sociedad estatal. A este respecto, cabe destacar
la Sentencia 21/05, 14 de noviembre, según la cual el Tribunal de Cuentas en el
ejercicio, con carácter exclusivo, de su jurisdicción es competente para
conocer de las pretensiones que se deduzcan respecto de las cuentas que deben
rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o
utilicen bienes, caudales o efectos públicos, según se desprende de lo
dispuesto en los artículos 15.1 y 38.1 de la Ley Orgánica 2/82, los cuales deben ponerse en relación con el artículo 49.1 de la Ley 7/88,
según el cual la jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de
responsabilidad que desprendiéndose de las cuentas que deban rendir quienes
tengan a su cargo la gestión de fondos públicos se deduzcan frente a los
mismos, cuando con dolo, culpa o negligencia grave originaren el menoscabo de
dichos caudales o efectos como consecuencia de acciones u omisiones contrarias
a las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad que
resulte aplicable a las entidades del sector público.
Sigue diciendo que las sociedades estatales forman
parte del sector público, definido en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, ámbito subjetivo de fiscalización por el Tribunal de
Cuentas y de posible enjuiciamiento contable, dado que las dos funciones
atribuidas al Tribunal de Cuentas como son, la fiscalización de la actividad
económico financiera del sector público y el enjuiciamiento contable, deben
interpretarse de forma coordinada, es decir, como vertientes de una única
potestad de control. Por tanto, el enjuiciamiento de la responsabilidad
contable que pudiera derivar de los daños causados en los fondos de una
sociedad estatal es competencia del Tribunal de Cuentas que la ejerce, tal como
establece el artículo 17.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas 2/82 y ha reconocido la jurisprudencia constitucional, por todas, STC de 17 de octubre de
1988 con las notas de “necesaria e improrrogable, exclusiva y plena”,
por ser único en su orden.
Además hay que hacer
referencia al análisis del concepto de daño que ha llevado a cabo la Sala de
Justicia en diferentes Sentencias entre las que cabe destacar la 2/05, de 1 de
abril, en la que se señala que en todo caso es preciso que se haya ocasionado un daño real
y efectivo en los fondos públicos, además de concurrir el resto de los
elementos que establece la Ley, de forma que la existencia de irregularidades
contables no determina per se el nacimiento de responsabilidad contable.
En parecidos
términos se pronuncia la Sala de Justicia en la Sentencia 10/05, de 14 de
julio, en la que analiza la contratación de unos suministros por una
Corporación municipal, señalando que para que se pueda declarar responsabilidad
contable es preciso que se haya ocasionado un daño en los fondos públicos
efectivo, evaluable económicamente e individualizado,
sin perjuicio de que haya quedado acreditada la infracción de la normativa
aplicable en materia de contratación con menoscabo de los principios de
publicidad y concurrencia y que el mencionado daño, además, debe ser probado
pues en otro caso, al ser la jurisdicción contable esencialmente reparadora si
se declarase la responsabilidad contable tal pronunciamiento produciría para la
Corporación municipal un enriquecimiento injusto, derivado de unas
adquisiciones recibidas cuyos pagos le son además reintegrados. En este mismo
sentido cabe, también, mencionar la Sentencia 20/05, de 28 de octubre.
En sentido
análogo se pronuncia la Sala de Justicia en la Sentencia 12/05, de 18 de julio,
en la que analiza los posibles efectos de la falta de aprobación de los PAIF,
señalando que no supone en sí misma la existencia de un menoscabo en los fondos
públicos. Para que pueda declararse la existencia de responsabilidad contable
es requisito indispensable que se haya producido un daño efectivo, evaluable
económicamente e individualizado en relación con determinados bienes o derechos
de titularidad pública. Ello supone que la administración irregular de los
recursos públicos no genera por sí sola responsabilidades contables, sin
perjuicio de que pueda dar lugar a otras responsabilidades exigibles en
derecho.
Finalmente,
cabe destacar a este respecto la Sentencia 21/05, de 14 de noviembre, al señalar que “la responsabilidad contable es,
por tanto, una responsabilidad por daños y, como tal, aún siendo imprescindible
el incumplimiento, por parte del gestor, de las obligaciones que le competen no
deriva directamente del hecho mismo del incumplimiento sino de la probada
existencia y realidad de los daños ocasionados, ya que no sería concebible que
naciera un deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el
perjuicio, carga de la prueba que compete a quien reclama el resarcimiento”.
3º.- Por lo que respecta al
elemento subjetivo y al nexo de causalidad cabe destacar la Sentencia
13/05, de 6 de octubre, en la que la Sala de Justicia señala que la evolución
jurisprudencial ha ido desplazando cada vez más la prueba de la culpa a la
prueba del nexo causal, “ya que la existencia de la culpa se subsume en la
causa del daño”.
Continúa señalando que la
concurrencia de una relación causal difícilmente puede definirse
apriorísticamente ya que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente
no ya como el efecto de una sola causa sino más bien como el resultado de un
complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o
dependientes unos de otros. “Por ello, es preciso determinar si la
concurrencia del daño era de esperar en la esfera normal de los
acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de ese posible cálculo, de
tal forma que en el primer caso existiría una causa adecuada a la producción
del daño, que serviría de fundamento del deber de indemnizar”.
En parecidos términos la
Sentencia 24/05, de 1 de diciembre, señala que en el ámbito contable la
diligencia exigible al gestor de fondos públicos, es al menos la que
correspondería a un buen padre de familia si bien el concepto de culpa ha ido
evolucionando hacia un sistema que sin hacer abstracción total del factor moral y del juicio de valor sobre la
conducta del agente acepta soluciones casi objetivas.
1º- Resulta
destacable la profundización en el análisis del instituto de la prescripción de
la responsabilidad contable.
Cabe
destacar la sentencia 5/05, de 13 de abril según la cual la normativa procesal
establece dos posibles plazos de prescripción que podríamos considerar uno
general y otro especial. “El general, de cinco años, toma como dies a quo la
fecha en que se hubieren cometido los hechos generadores de responsabilidad
contable, esto es, los constitutivos de ilícito contable generador de daños a
los fondos públicos. Por tanto, concede ese plazo quinquenal para que pueda en
su caso producirse el conocimiento de dichos hechos por los legitimados activos
de la acción contable, la comprobación si fuere necesaria, y finalmente el
ejercicio de la pretensión de responsabilidad contable”.
Sigue
diciendo que de otro lado, el legislador mostrando sensibilidad ante la
situación de que los hechos generadores de responsabilidad contable fueran
conocidos en el ejercicio de las competencias de los órganos de control o de
órganos jurisdiccionales acortó el plazo de prescripción. “Así sobre la base
de que los hechos resultan conocidos, acotados y comprobados en un contexto de
instancias suficientemente cualificadas, consideró razonable fijar “el plazo de
reacción” en tres años”.
Acontecido
el hecho generador de la responsabilidad contable se inicia el cómputo de un
plazo de prescripción de cinco años para el ejercicio de la acción
correspondiente, el cual se interrumpe ante la realización de cualquiera de las
actuaciones previstas en la propia Ley y, paralizadas o finalizadas éstas sin
declaración de responsabilidad, comienza de nuevo su íntegro cómputo. Ahora
bien, si tras realizarse el ilícito contable y antes de que hayan transcurrido
cinco años, su existencia se detecta en un procedimiento fiscalizador o
judicial, finalizado el procedimiento se reinicia el cómputo del plazo de
prescripción pero dicho plazo ya no es de cinco años sino de tres años.
En parecidos términos cabe destacar
la Sentencia 15/05, de 25 de octubre, en la que analiza la Sala de Justicia el
día inicial para el cómputo del plazo de prescripción señalando que la regla
general en nuestro derecho es la aplicación de la teoría de la «actio nata», afirmativa para
ser posible la prescripción de que la acción haya nacido. Continúa señalando
que “nuestro Código Civil deja sin resolver la cuestión de cuándo debe
entenderse que nació, por lo que es doctrina jurisprudencial reiterada la aceptación,
a través de la normativa del artículo 1969 del referido texto legal, de la teoría
de la realización según la cual la acción nace cuando puede ser realizado el
derecho que con ella se actúa, o más concretamente al tiempo en que pueda
ejercitarse eficazmente para lograr su total efecto, según tiene reconocido el
Tribunal Supremo en numerosas resoluciones, por todas las Sentencias de 26
noviembre 1943, 22 diciembre 1945, 29 enero 1952 y 25 enero 1962, reiterando el
criterio ya sostenido en otras precedentes, porque, como se proclama en la
última de las citadas resoluciones, “si la prescripción extintiva
comenzara a correr antes de que la acción pudiera ejercitarse, se daría el
contrasentido de que se castigaba al titular de un derecho por una inactividad
que le imponía la ley o la propia convención, y de ahí que no se pueda
reprochar al titular de un derecho el no haberlo actuado en una época en la
cual no podía ponerlo normal y eficazmente en ejercicio, por no conocer todavía
las bases para actuarlo”.
Continúa señalando que, “la acción para
exigir la responsabilidad contable nace, por tanto, cuando, como consecuencia
del incumplimiento por parte del gestor de los fondos públicos de las
obligaciones que le incumben derivadas de esa relación jurídica pública que le
vincula con la Administración titular de los mismos, se ocasiona un daño real y
efectivo en los caudales públicos cuya gestión tenía encomendada y cuyo
resarcimiento puede exigir, a partir de ese momento, la Administración Pública de que se trate”.
Cabe también
destacar el análisis de la necesidad o no del carácter recepticio del acto
interruptivo del plazo de prescripción y a este respecto podemos destacar la
Sentencia 6/05, de 13 de abril, en la que la Sala de Justicia señala que la
legislación procesal contable no exige el conocimiento formal para que éste
produzca su efecto de interrumpir el cómputo del plazo y la Sentencia 13/05, de
6 de octubre, en la que se señala que a diferencia del sistema establecido en la Ley General Tributaria, que exige expresamente el conocimiento formal del interesado, la Ley
7/88 no dice nada al respecto, lo cual ha dado lugar a dos interpretaciones: un
sector considera que es una preterición involuntaria y otro, que, por el
contrario esa omisión responde a la voluntad del legislador, polémica que ha
llevado a la búsqueda de una solución para cada caso concreto.
Las citadas
resoluciones van abriendo paso a una doctrina favorable a una interpretación
más flexible de la comunicación formal de los actos como requisito para que
estos puedan producir efectos interruptivos sobre el plazo de la prescripción.
2º.-
Cabe también hacer referencia al análisis de las reglas de valoración de la
prueba y el valor probatorio en los procesos contables de los informes de
fiscalización aprobados por el Pleno del Tribunal de Cuentas.
A este
respecto cabe destacar la Sentencia 9/05, de 17 de junio, según la cual tales
informes en el proceso judicial deben apreciarse como documentos oficiales
administrativos, de forma que se tiene por cierto lo documentado pero su
contenido puede ser desvirtuado por otros elementos de prueba. Los informes de
fiscalización participan de las características de la pericia y formalmente
debe considerarse como un documento oficial que únicamente hace prueba plena de
su fecha, debiendo valorarse su contenido con arreglo a las reglas de la sana
crítica y teniendo en cuenta todas las pruebas aportadas al proceso así como la
documentación que sirvió de base para la elaboración del informe.
Igualmente profundiza la Sala de
Justicia en las cuestiones relativas a la aplicación del principio de carga de
la prueba en el ámbito contable, en las Sentencias 1/05, de 3 de febrero; 2/05,
de 1 de abril; 3/05, de 1 de abril; 10/05, de 14 de julio, señalando que en
todo caso la eficacia del referido principio parte de la base de que su
aplicación por parte del Juez, es necesaria en las contiendas en que efectuada
una actividad probatoria, los hechos han quedado inciertos, lo que supone, que
las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de recaer en aquél a
quien correspondía la carga de la misma, pues si existe prueba en los autos
nada importa quién la haya llevado a los mismos o, lo que es lo mismo, sólo si
los hechos carecen de certeza entra en juego el onus probandi, como carga
consecuencia de la facultad para proponer cuantos medios resulten adecuados.
3º.- En
cuanto a los principios constitucionales, cabe destacar la Sentencia 3/05, de 1
de abril acerca del concepto constitucional de indefensión señalando que es un
concepto material que para que tenga relevancia ha de obedecer a las siguientes
pautas interpretativas: a) las situaciones de indefensión deben valorarse según
las circunstancias concurrentes en cada caso; b) debe llevar consigo la
privación del derecho de defensa y un perjuicio real y efectivo para los
intereses del afectado y c) debe tratarse de indefensión material, no meramente formal.
En parecidos
términos, la Sentencia 4/05, de 13 de abril y la Sentencia 19/05, de 27 de
octubre, en la que analiza por otro lado la Sala de Justicia la fase de
instrucción contable al efecto de determinar si se produjo indefensión,
señalando que las Actuaciones Previas sólo tienen como fin que el Delegado
Instructor de la forma más ágil posible pueda realizar las indagaciones
necesarias para esclarecer la existencia de una presunta responsabilidad por
alcance y su imputación provisional. No queda afectado el derecho a la tutela
judicial efectiva por el hecho de que el Instructor deniegue alguna diligencia
solicitada por los interesados, si con las actuaciones realizadas puede lograr
su convicción para concluir de forma previa y provisional acerca de los hechos
y de su autoría y, en caso de entender que existe un presunto alcance, adoptar
las medidas cautelares oportunas (requerimiento de pago y embargo preventivo),
las cuales adopta por imperativo legal.
Continúa
señalando a este respecto que la indefensión proscrita constitucionalmente ha
de ser material y no meramente formal y que el Instructor no puede declarar
prescrita la responsabilidad como tampoco puede calificar la actuación de los
presuntos responsables, cuestiones que forman parte del fondo del asunto y
corresponde decidir al órgano jurisdiccional contable.
4º.- Analiza la Sala de Justicia, la
legitimación pasiva en los procesos contables, y a este respecto cabe destacar
la Sentencia 21/05, de 14 de noviembre, que distingue la “legitimatio ad
processum” de la “legitimatio ad causam”. Señala que “La primera se hace
coincidir con la capacidad procesal o capacidad de obrar procesal mientras que
la segunda consiste en la adecuación normativa entre la posición jurídica que
se atribuye el sujeto y el objeto que demanda, en términos que, al menos en
abstracto, justifican preliminarmente el conocimiento de la petición de fondo
que se formula, no porque ello conlleve que se va a otorgar lo pedido, sino
simplemente, porque el juez competente, cumplidos los requisitos procesales
está obligado a examinar dicho fondo y resolver sobre el mismo por imperativo
del ordenamiento jurídico material. La legitimación «ad causam» pasiva existe
cuando, como en el caso, resulta de la demanda la afirmación, respecto de la
persona que se llama al proceso como demandada, de una cualidad objetiva,
consistente en una posición o condición en relación con el objeto del mismo,
que genera la aptitud o idoneidad para ser parte procesal, en cuanto que supone
una coherencia o armonía entre dicha cualidad atribuida y las consecuencias
jurídicas pretendidas; lo que es independiente, por tratarse de un tema
preliminar, de si la afirmación es o no fundada, lo cual constituye la cuestión
de fondo del asunto”.
Sigue diciendo: “Por tanto,
cuestión distinta es la imputación o no de responsabilidad contable al
demandado como consecuencia de los hechos concretos que constituyen el objeto
de este proceso contable lo cual precisa entrar a analizar la concurrencia de
los requisitos que la Ley exige para que exista tal responsabilidad, así como
la actuación del demandado como gestor de los fondos públicos de que se trata,
en cuanto es imprescindible para llevar a cabo dicha imputación que dichos
fondos hayan resultado menoscabados como consecuencia de su acción u omisión
ilegal y culpable”.
Procede, también, hacer
referencia al análisis de otras cuestiones procesales como el vicio de
incongruencia en la Sentencia 17/05, de 26 de octubre,
señalando que se produce cuando existe un desajuste entre el fallo judicial y
los términos en los que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más
o menos o cosa distinta de lo pedido, y la cosa
juzgada, en la Sentencia 15/05, de 25 de octubre.
Además, procede destacar el análisis
de la figura del litisconsorcio pasivo necesario en la Sentencia 16/05, de 26
de octubre, según la cual se trata de una excepción que tiene el carácter de
perentoria y no dilatoria, que si prospera, cuando no es atendida por el actor
la subsanación de la demanda, produce una absolución en la instancia, dejando
imprejuzgado el fondo del asunto. La referida excepción tiene los siguientes
fundamentos o finalidades: El demandante en todo proceso debe convocar al mismo
a cuantas personas puedan resultar afectadas por la resolución que se dicte y
ello para mantener incólumes los principios de que nadie puede ser vencido en
juicio sin ser oído y el de santidad de la cosa juzgada. En parecidos términos
se pronuncia la Sala de Justicia en la Sentencia 23/05, de 1 de diciembre.
5º.- Por
otro lado, la Sala de Justicia se ha manifestado respecto a la naturaleza y
finalidad del recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (Autos de 3 de febrero, 1 de abril, 17
de junio y 22 de julio, entre otros), en lo relativo a la naturaleza de las
Actuaciones Previas (Autos de 1 de abril, 10 de mayo y 22 de septiembre, entre
otros), así como a las funciones del Delegado Instructor (Autos de 13 de abril,
17 de junio) y a la naturaleza de las medidas cautelares (Auto 27 de octubre y
22 de diciembre).
Finalmente, procede
hacer referencia al análisis del principio pro actione en los Autos de 27 de
octubre y 14 de diciembre, en los que la Sala de Justicia señala que con la
posibilidad de archivar el proceso prevista en el art. 68.1 de la Ley 7/88, el
legislador ha introducido la posibilidad de que el juzgador acuerde la no incoación
del juicio contable en los términos previstos para la inadmisión del recurso
contencioso administrativo cuando los antecedentes evidencien sin lugar a
equívocos la total ausencia de relevancia en el ámbito contable de los hechos
sometidos a enjuiciamiento, lo cual, al suponer una alteración en la jerarquía
de los valores constitucionalmente protegidos debe ser interpretado en sentido
estricto. Se abre así la posibilidad de enervar las actuaciones en los casos en
que la intrascendencia de los hechos en el campo de la responsabilidad contable
o la inverosimilitud de los mismos torne manifiestamente en estéril la
continuación de las actuaciones, haciéndose así primar sobre el legítimo
derecho de ejercicio de la acción el objetivo de no perturbar el orden jurídico,
situación que se provocaría si se promoviese la actuación de los tribunales en
contiendas procesales carentes a todas luces de fundamento o se hiciese
soportar a cualquier ciudadano las molestias o inconvenientes de ser objeto de
una acción procesal de manifiesta inviabilidad.
A.- SALA DE JUSTICIA
1. Asuntos pendientes a 31
de diciembre de 2004.
1.1. Recursos de Apelación................................................................................................................ 28
1.1.1. Procedimientos de reintegro por alcance.......................................... 25
1.1.2. Juicios de Cuentas............................................................................... 3
1.1.3. Procedimientos en ejecución............................................................... 0
1.1.4. Acción Pública...................................................................................... 0
1.2.
Recursos
del art. 48.1 de la Ley 7/88 ......................................................................................... 12
1.3.
Recursos
del art. 46.2 de la Ley 7/88............................................................................................ 0
1.4.
Recursos
del art. 54.1 de la Ley 7/88............................................................................................ 8
2. Asuntos ingresados
durante 2005.
2.1.
Recursos
de apelación................................................................................................................ 26
2.1.1.
Procedimientos
de reintegro por alcance........................................ 24
2.1.2.
Juicios
de Cuentas............................................................................. 0
2.1.3.
Procedimientos
de ejecución............................................................. 0
2.1.4.
Acción
Pública.................................................................................... 2
2.2.
Recursos
del art. 48.1 de la Ley 7/88.......................................................................................... 56
2.3.
Recursos
del art. 46.2 de la Ley 7/88............................................................................................ 0
2.4.
Recursos
del art. 54.1 de la Ley 7/88............................................................................................ 0
3. Asuntos resueltos
durante 2005.
3.1.
Recursos
de apelación................................................................................................................ 29
3.1.1.
Sentencias....................................................................................... 23
3.1.2.
Autos.................................................................................................. 6
3.2. Recursos del art. 48.1
de la Ley 7/88. ........................................................................................ 29
3.3. Recursos del art. 46.2
de la Ley 7/88............................................................................................ 0
3.4.
Recursos
del art. 54.1 de la Ley 7/88............................................................................................ 1
4. Asuntos pendientes a 31
de diciembre de 2005.
4.1.
Recursos
de apelación ............................................................................................................... 25
4.1.1. Procedimientos de
reintegro por alcance........................................ 23
4.1.2. Juicios de cuentas.............................................................................. 1
4.1.3. Procedimientos en
ejecución............................................................. 0
4.1.4. Acción Pública.................................................................................... 1
4.2.
Recursos
del art. 48.1 de la Ley 7/88 ......................................................................................... 39
4.3.
Recursos
del art. 46.2 de la Ley 7/88............................................................................................ 0
4.4.
Recursos
del art. 54.1 de la Ley 7/88............................................................................................ 7
B.-
DEPARTAMENTOS
B.1.- DATOS
ESTADÍSTICOS DEL DEPARTAMENTO PRIMERO
1. Asuntos pendientes
a 31 de diciembre de 2004:
1.1.
Diligencias
Preliminares.......................................................................................................... 37
1.1.1.
Traslados
de la Sección de Fiscalización.................................. 17
1.1.2.
Traslados
de Instituciones Públicas........................................... 17
1.1.2.1 De los OCEX............................................. 12
1.1.2.2 De otras Instituciones
Públicas................... 5
1.1.3.
Acciones
Públicas........................................................................ 2
1.1.4.
Otras............................................................................................. 1
1.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance............................................................................... 69
1.2.1.
En
tramitación.................................................................................... 43
1.2.2.
En
ejecución....................................................................................... 26
1.3.
Juicios
de Cuentas.................................................................................................................... 0
1.3.1.
En
tramitación............................................................................... 0
1.3.2.
En
ejecución................................................................................. 0
1.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas.................................................................................... 0
2. Asuntos ingresados
durante 2005:
2.1.
Diligencias
Preliminares.......................................................................................................... 64
2.1.1.
Traslados
de la Sección de Fiscalización......................................... 23
2.1.2.
Traslados
de Instituciones Públicas.................................................. 29
2.1.2.1 De los OCEX............................................... 9
2.1.2.2 De otras Instituciones
Públicas................. 20
2.1.3.
Acciones
Públicas................................................................................ 5
2.1.4.
Otras..................................................................................................... 7
2.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance............................................................................... 83
2.2.1.
En
tramitación............................................................................. 75
2.2.2.
En
ejecución................................................................................. 8
2.3.
Juicios
de Cuentas.................................................................................................................... 0
2.3.1.
En
tramitación............................................................................... 0
2.3.2.
En
ejecución................................................................................. 0
2.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas.................................................................................... 4
3. Asuntos resueltos
durante 2005:
3.1.
Diligencias
Preliminares.......................................................................................................... 97
3.1.1.
Traslados
de la Sección de Fiscalización.................................. 40
3.1.2.
Traslados
de Instituciones Públicas........................................... 43
3.1.2.1
De
los OCEX.......................................... 20
3.1.2.2
De
otras Instituciones Públicas.............. 23
3.1.3.
Acciones
Públicas........................................................................ 6
3.1.4.
Otras............................................................................................. 8
3.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance .............................................................................. 93
3.2.1.
Sentencias.................................................................................. 16
3.2.2.
Autos
definitivos.......................................................................... 64
3.2.3.
Autos
definitivos de ejecución.................................................... 13
3.3.
Juicios
de Cuentas.................................................................................................................... 0
3.3.1.
Sentencias............................................................................................ 0
3.3.2.
Autos
definitivos.................................................................................... 0
3.3.3.
Autos
definitivos de ejecución.............................................................. 0
3.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas.................................................................................... 3
4. Asuntos pendientes a 31
de diciembre de 2005:
4.1.
Diligencias
Preliminares............................................................................................................ 4
4.1.1.
Traslados
de la Sección de Fiscalización.................................... 0
4.1.2.
Traslados
de Instituciones Públicas............................................. 3
4.1.2.1 De los OCEX............................................ 1
4.1.2.2 De otras Instituciones
Públicas................ 2
4.1.3.
Acciones
Públicas........................................................................ 1
4.1.4.
Otras............................................................................................. 0
4.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance............................................................................... 59
4.2.1.
En
tramitación.................................................................................... 38
4.2.2.
En
ejecución....................................................................................... 21
4.3.
Juicios
de Cuentas: .................................................................................................................. 0
4.3.1.
En
tramitación............................................................................... 0
4.3.2.
En
ejecución................................................................................. 0
4.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas.................................................................................... 1
B.2.- DATOS ESTADÍSTICOS DEL DEPARTAMENTO
SEGUNDO
1. Asuntos pendientes a 31 de
diciembre de 2004:
1.1. Diligencias Preliminares....................................................................................................... 33
............. 1.1.1. Traslados de la
Sección de Fiscalización......................................... 12
............ 1.1.2. Traslados de
Instituciones Públicas.................................................. 14
1.1.2.1 De los OCEX............................................. 10
1.1.2.2 De otras Instituciones
Públicas................... 4
1.1.3.
Acciones
Públicas............................................................................. 3
1.1.4.
Otras.................................................................................................. 4
1.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance............................................................................ 114
1.2.1.
En
tramitación.................................................................................. 32
1.2.2.
En
ejecución.................................................................................... 82
1.3.
Juicios
de Cuentas....................................................................................................................... 2
1.3.1. En tramitación.................................................................................... 2
1.3.2. En ejecución...................................................................................... 0
1.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas...................................................................................... 1
2.
Asuntos ingresados durante 2005:
2.1. Diligencias Preliminares......................................................................................................... 71
2.1.1. Traslados de la Sección de Fiscalización.......................................... 8
2.1.2. Traslados de Instituciones Públicas................................................. 42
2.1.2.1 De los OCEX............................................. 13
2.1.2.2 De otras Instituciones Públicas................. 29
2.1.3 Acciones Públicas.............................................................................. 0
2.1.4 Otras................................................................................................. 21
2.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance.................................................................................. 72
2.2.1
En
tramitación................................................................................... 60
2.2.2
En
ejecución..................................................................................... 12
2.3.
Juicios
de Cuentas....................................................................................................................... 0
2.3.1.
En
tramitación..................................................................................... 0
2.3.2.
En
ejecución....................................................................................... 0
2.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas...................................................................................... 4
3. Asuntos resueltos
durante 2005:
3.1.
Diligencias
Preliminares.......................................................................................................... 91
3.1.1 Traslados de la Sección de Fiscalización......................................... 17
3.1.2 Traslados de Instituciones Públicas.................................................. 55
3.1.2.1 De los OCEX............................................... 22
3.1.2.2 De otras Instituciones Públicas................... 33
3.1.3 Acciones Públicas................................................................................ 1
3.1.4 Otras................................................................................................... 18
3.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance ........................................................................... 93
3.2.1.
Sentencias.......................................................................................... 8
3.2.2.
Autos
definitivos................................................................................ 59
3.2.3.
Autos
definitivos de ejecución.......................................................... 26
3.3.
Juicios
de Cuentas................................................................................................................... 2
3.3.1.
Sentencias.......................................................................................... 2
3.3.2.
Autos
definitivos.................................................................................. 0
3.3.3.
Autos
definitivos de ejecución............................................................ 0
3.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas................................................................................. 4
4.
Asuntos pendientes a 31 de diciembre de 2005:
4.1.
Diligencias
Preliminares.......................................................................................................... 13
4.1.1.
Traslados
de la Sección de Fiscalización........................................... 3
4.1.2.
Traslados
de Instituciones Públicas.................................................... 1
4.1.2.1 De los OCEX............................................... 1
4.1.2.2 De otras Instituciones Públicas................... 0
4.1.3.
Acciones
Públicas................................................................................ 2
4.1.4.
Otras..................................................................................................... 7
4.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance............................................................................... 93
4.2.1.En tramitación...................................................................................... 25
4.2.2.
En
ejecución....................................................................................... 68
4.2.3.
Juicios
de Cuentas.......................................................................................................... 0
4.2.4.
En
tramitación...................................................................................... 0
4.2.5.
En
ejecución......................................................................................... 0
4.3.
Expedientes
de cancelación de fianzas.................................................................................. 1
B.3.- DATOS ESTADÍSTICOS DEL
DEPARTAMENTO TERCERO
1. Asuntos pendientes
a 31 de diciembre de 2004:
1.1. Diligencias Preliminares.......................................................................................................... 55
1.1.1 Traslados de la
Sección de Fiscalización........................................... 24
1.1.2 Traslados de
Instituciones Públicas.................................................... 23
1.1.2.1 De
los OCEX............................................. 12
1.1.2.2 De
otras Instituciones Públicas................. 11
1.1.3 Acciones
Públicas................................................................................. 0
1.1.4 Otras...................................................................................................... 8
1.2. Procedimientos de
reintegro por alcance............................................................................... 94
1.2.1... En tramitación................................................................................... 33
1.2.2... En ejecución..................................................................................... 61
1.3
Juicios
de Cuentas.......................................................................................................................... 1
1.3.1... En tramitación..................................................................................... 0
1.3.2... En ejecución....................................................................................... 1
1.4
Expedientes
de cancelación de fianzas.......................................................................................... 3
2.
Asuntos ingresados durante 2005:
2.1.
Diligencias
Preliminares ......................................................................................................... 66
2.1.1
Traslados
de la Sección de Fiscalización........................................ 13
2.1.2
Traslados
de Instituciones Públicas................................................. 32
2.1.2.1
De
los OCEX.......................................... 11
2.1.2.2
De
otras Instituciones Públicas.............. 21
2.1.3
Acciones
Públicas.............................................................................. 1
2.1.4
Otras................................................................................................. 20
2.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance.............................................................................. 78
2.2.3.
En
tramitación................................................................................... 73
2.2.4.
En
ejecución....................................................................................... 5
2.3.
Juicios
de Cuentas.................................................................................................................... 0
2.3.3.
En
tramitación..................................................................................... 0
2.3.4.
En
ejecución....................................................................................... 0
2.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas.................................................................................... 3
3.
Asuntos resueltos durante 2005:
3.1.
Diligencias
Preliminares......................................................................................................... 96
3.1.1
Traslados
de la Sección de Fiscalización........................................ 34
3.1.2
Traslados
de Instituciones Públicas................................................. 43
3.1.2.1
De
los OCEX.......................................... 18
3.1.2.2
De
otras Instituciones Públicas.............. 25
3.1.3
Acciones
Públicas.............................................................................. 0
3.1.4
Otras................................................................................................. 19
3.2.
Procedimientos
de reintegro por alcance.............................................................................. 76
3.2.1
Sentencias........................................................................................ 12
3.2.2
Autos
definitivos................................................................................ 55
Autos def. resueltos en 2005 y reabiertos....................................... (1)
3.2.3
Autos
definitivos de ejecución.......................................................... 10
3.3.
Juicios
de Cuentas................................................................................................................... 0
3.3.1
Sentencias.......................................................................................... 0
3.3.2
Autos
definitivos.................................................................................. 0
3.3.3
Autos
definitivos de ejecución............................................................ 0
3.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas................................................................................... 6
4.
Asuntos pendientes a 31 de diciembre de 2005:
4.1.
Diligencias
Preliminares......................................................................................................... 25
4.1.1
Traslados
de la Sección de Fiscalización.......................................... 3
4.1.2
Traslados
de Instituciones Públicas................................................. 12
4.1.2.1
De
los OCEX............................................ 5
4.1.2.2
De
otras Instituciones Públicas................ 7
4.1.3
Acciones
Públicas.............................................................................. 1
4.1.4
Otras................................................................................................... 9
4.2. Procedimientos de
reintegro por alcance............................................................................... 96
4.2.1
En
tramitación................................................................................... 40
4.2.2
En
ejecución..................................................................................... 56
4.3.
Juicios
de Cuentas................................................................................................................... 1
4.3.1
En
tramitación..................................................................................... 0
4.3.2
En
ejecución....................................................................................... 1
4.4.
Expedientes
de cancelación de fianzas................................................................................... 0
C.- UNIDAD DE ACTUACIONES PREVIAS
1. Instrucciones
pendientes a 31 de diciembre de 2004.
1.1.
Unidad
de Actuaciones Previas .......................................................................................... 101
1.2.
OCEX....................................................................................................................................... 10
- Cámara de Cuentas de Andalucía.............................................................. 6
- Sindicatura de Cuentas de Cataluña.......................................................... 3
............................................................ -
Tribunal Vasco de Cuentas Públicas 1
2. Instrucciones
ingresadas a 31 de diciembre de 2005.
2.1.
Unidad
de Actuaciones Previas............................................................................................. 194
2.2.
OCEX......................................................................................................................................
22
- Cámara de Cuentas de Andalucía.............................................................. 7
- Sindicatura de Cuentas de Cataluña........................................................ 11
............................................................ -
Tribunal Vasco de Cuentas Públicas 4
3. Instrucciones devueltas
a 31 de diciembre de 2005.
3.1...... Unidad de Actuaciones
Previas ................................................................................................ 7
3.2...... OCEX......................................................................................................................................... 0
4. Instrucciones resueltas
a 31 de diciembre de 2005.
4.1.
Unidad
de Actuaciones Previas............................................................................................. 200
4.2.
OCEX......................................................................................................................................... 8
- Cámara de Cuentas de Andalucía............................................................... 4
- Sindicatura de Cuentas de Cataluña........................................................... 2
- Tribunal Vasco de
Cuentas Públicas.......................................................... 2
5. Instrucciones devueltas
resueltas a 31 de diciembre de 2005
5.1. .... Unidad de Actuaciones
Previas.................................................................................................... 5
5.2. .... OCEX............................................................................................................................................ 0
6. Instrucciones
pendientes a 31 de diciembre de 2005.
6.1.
Unidad
de Actuaciones Previas ............................................................................................ 95
6.2.
OCEX....................................................................................................................................... 24
- Cámara de Cuentas de Andalucía.............................................................. 9
- Sindicatura de Cuentas de Cataluña........................................................ 12
............................................................ -
Tribunal Vasco de Cuentas Públicas 3
7.-. Instrucciones
devueltas pendientes a 31 de diciembre de 2005.
7.1...... Unidad de Actuaciones
Previas................................................................................................. 2
7.2...... OCEX......................................................................................................................................... 0
D.-
DATOS TOTALES DE LA SALA Y DE LOS TRES DEPARTAMENTOS
..... DE INSTANCIA.
1. Total asuntos
ingresados, resueltos y pendientes.
1.1...... Pendientes al inicio del
año 2005.......................................................................................... 457
1.2...... Ingresados durante el año
2005............................................................................................ 527
1.3...... Resueltos durante el año
2005.............................................................................................. 620
1.4...... Pendientes al finalizar el
año 2005........................................................................................ 364
V.4 GRÁFICOS.
Nº 1: Asuntos
Ingresados, Resueltos y Pendientes en la Sección de Enjuiciamiento
Nº 2: Asuntos Ingresados,
Resueltos y Pendientes en la Sala de Justicia.
Nº 3: Asuntos Ingresados,
Resueltos y Pendientes en el Departamento Primero.
Nº 4: Asuntos Ingresados,
Resueltos y Pendientes en el Departamento Segundo.
Nº 5: Asuntos Ingresados,
Resueltos y Pendientes en el Departamento Tercero.
Nº 6: Asuntos Ingresados,
Resueltos y Pendientes en la Unidad de Actuaciones Previas.
Nº 7: Evolución de los Asuntos
Ingresados en la Sección de Enjuiciamiento.
Nº 8: Evolución de los Asuntos
Pendientes en la Sección de Enjuiciamiento.
PROGRAMA DE FISCALIZACIONES DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS PARA EL AÑO 2005
Introducción.
La Constitución Española define, en su artículo 136, al
Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la
gestión económica del Estado, así como del Sector público. Por su parte, la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu) señala que la fiscalización
externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del
Sector público es una función propia del Tribunal de Cuentas que, según se
especifica en el artículo 9 de dicha Ley, se ha de referir al sometimiento de
dicha actividad a los principios de legalidad, eficiencia y economía, en
relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos.
Corresponde al Pleno del Tribunal el
ejercicio de la función fiscalizadora que, de conformidad con lo previsto en el
artículo 31 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas (LFTCu), se llevará a cabo mediante el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado y de las restantes cuentas de las entidades y organismos
integrantes del Sector público y de las que deban rendir los perceptores de
cualquier tipo de ayuda del mismo, así como mediante el examen de los
expedientes de los contratos celebrados por las entidades del Sector público,
el análisis de su situación y variación patrimonial, el examen de la ejecución
presupuestaria y cualquiera otra actuación que resultare adecuada al
cumplimiento de dicha función fiscalizadora.
El ejercicio de la función
fiscalizadora se extiende a todo el Sector público, definido a estos efectos en
el artículo 4 de la citada LOTCu, previéndose no obstante en los artículos 27 y
29 de su Ley de Funcionamiento que, cuando la fiscalización se realiza por
Órganos de control externo de las Comunidades Autónomas (OCEX), en el ámbito de
sus competencias, el Tribunal de Cuentas ha de informar a las Cortes Generales
a partir de dichas actuaciones y de las ampliaciones que tuviere a bien
interesar, debiendo coordinar los mencionados Órganos su actividad con la del Tribunal de Cuentas mediante el establecimiento de criterios y técnicas comunes que
garanticen la mayor eficacia en los resultados y eviten la duplicidad en las
actuaciones fiscalizadoras.
A estas referencias normativas
relativas a la fiscalización de la actividad económico‑financiera del
Sector público, cabe agregar las recogidas en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre financiación de partidos políticos y en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio y posteriores modificaciones, del Régimen Electoral
General (LOREG), en las que se amplía el ámbito de la función fiscalizadora del
Tribunal de Cuentas sometiendo a la misma la actividad ordinaria y la actividad
electoral, respectivamente, de las formaciones políticas, como garantía de
transparencia, regularidad y publicidad de su actividad.
La función fiscalizadora se ejerce
sobre todas las cuentas y documentación complementaria que preceptivamente se
ha de remitir al Tribunal, y que éste habitual y regularmente analiza
completándose esta revisión de la documentación rendida con el análisis más
intenso y profundo sobre aquellas actuaciones o entidades que han sido
oportunamente seleccionadas e incluidas en el Programa anual de
fiscalizaciones.
En concordancia con la asunción por
el Pleno del Tribunal del ejercicio de la función fiscalizadora, el artículo 3 a) de la citada LFTCu le confiere la atribución de aprobar el Programa de fiscalizaciones de cada
año y elevarlo a la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
La elaboración del Programa de
Fiscalizaciones es una actuación prioritaria y fundamental en el ejercicio de
la función fiscalizadora, ya que en él se establece el marco de las actuaciones
a desarrollar en el próximo ejercicio y es el resultado de una planificación
racional de la actividad fiscalizadora como consecuencia de la jerarquización
de los objetivos a alcanzar, y de una adecuada selección, dentro del amplio
ámbito de la gestión pública, de aquellas entidades o áreas de actividad cuya
fiscalización, por los riesgos o incertidumbres que presentan, por su
complejidad o por su importancia cuantitativa o cualitativa, generará un mayor
valor añadido en el conocimiento y evaluación de la actividad económico‑financiera
del Sector público.
Los resultados de la actividad
fiscalizadora, de conformidad con lo previsto en el art. 12 de la LOTCu, se
exponen por medio de informes o memorias, mociones y notas, en los que se deja
constancia de cuantas deficiencias e irregularidades se han detectado y se
proponen, en su caso, las medidas que el Tribunal estima oportuno adoptar para
la mejora de la gestión económico-financiera del Sector público.
El Programa anual de fiscalizaciones
se presenta, en consecuencia, como una relación de los informes o memorias,
mociones y notas que el Tribunal de Cuentas prevé tramitar durante el
correspondiente ejercicio, recogiendo los resultados obtenidos en la
fiscalización de las entidades o actividades seleccionadas, con una previa
exposición de los criterios aplicados en su selección, con independencia de las
restantes actuaciones de revisión de las cuentas anuales rendidas y seguimiento
habitual de la actividad del sector público en las que, como ya se ha expuesto,
se materializa, también, el ejercicio de la función fiscalizadora. Forma parte,
asimismo, del ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas su
participación en actuaciones de ámbito internacional como consecuencia de
convenios de hermanamiento firmados con las Entidades Fiscalizadoras Superiores
de otros países, o de actuaciones conjuntas programadas en coordinación con el
Tribunal de Cuentas Europeo o de colaboración en el seguimiento efectuado por
éste en la aplicación de los fondos comunitarios, actuaciones a las que se
destina un epígrafe específico en el presente Programa.
La normativa vigente contempla el
sometimiento general de toda la actividad económico-financiera del Sector
público a la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas en sus diferentes
procedimientos con referencias específicas a áreas o actividades concretas que
han de ser objeto de una atención fiscalizadora singular y con la obligatoria
emisión periódica por parte del Tribunal de determinados Informes con los
resultados obtenidos en su análisis y la valoración que le merezca la entidad o
actividad fiscalizada.
La relación de las fiscalizaciones
que integran el Programa para el ejercicio 2005 queda, en consecuencia,
conformada por las expresamente previstas en la normativa vigente y las
originadas por el ejercicio de la iniciativa fiscalizadora, atribuida, según
establece el artículo 45 de la LOTCu, al propio Tribunal, a las Cortes
Generales y, en su ámbito, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas, resultando expresamente delimitada esta atribución por el artículo
32.2. de la LFTCu, cuando señala que no se dará curso por el Tribunal de Cuentas
a ninguna petición de fiscalización que no provenga de las instancias a que se
refiera el citado artículo 45 de la LOTCu.
Atendiendo a las mencionadas
previsiones legales en la normativa vigente en las que se contempla de forma
expresa la emisión de determinados pronunciamientos, se incorpora en este
Programa la Declaración a emitir sobre la Cuenta General del Estado, tras haber efectuado su examen y comprobación por delegación de
las Cortes Generales, como se establece en el artículo 10 de la LOTCu, así como
la elaboración de una Memoria de las actividades desarrolladas en el ejercicio
precedente, según se deduce de la interpretación del artículo 13.1 de este
mismo texto legal. Asimismo, en virtud de lo señalado en el apartado segundo de
este artículo, en conexión con el citado artículo 27 de la LFTCu, se incluye en
el Programa la elaboración de un Informe específico para cada una de las
Comunidades Autónomas que no disponen de su respectivo Órgano de Control
Externo en funcionamiento, en el que se expondrán los resultados del examen de
su Cuenta General y de las restantes cuentas de las entidades del Sector
público autonómico que pudieran no formar parte de aquélla. En este mismo
ámbito, se prevé la confección de un Informe global sobre la gestión y situación
de los sectores públicos autonómico y local.
Se incluye, también, dentro del
epígrafe de fiscalizaciones a efectuar por imperativo legal, la relativa a los
Fondos de Compensación Interterritorial y la participación en los mismos de las
Comunidades y Ciudades Autónomas beneficiarias, en virtud de lo previsto en el
artículo 10 de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de esta materia.
Los resultados de este examen, por lo que se refiere al análisis específico de
las Comunidades Autónomas que no disponen de Órgano de Control Externo, se
incluirán dentro del Informe anual correspondiente.
Por último, en cumplimiento de la
normativa relativa a la financiación de las formaciones políticas y al régimen
electoral, se prevé la fiscalización de la contabilidad anual de las distintas
Formaciones políticas que, en cumplimiento de lo regulado por la Ley Orgánica 3/1987, sobre financiación de Partidos Políticos, están obligadas a rendir sus
cuentas anuales al Tribunal, as¡ como la fiscalización de las campañas
electorales celebradas y aún pendiente de conclusión. Se estima oportuno
señalar a este respecto que el Pleno del Tribunal adoptó en reunión celebrada
el 23 de febrero de 2005 el acuerdo de ampliar la fiscalización de la actividad
ordinaria a todas las formaciones políticas con representación tanto en las
Cortes Generales como en las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas.
Por lo que se refiere a las
fiscalizaciones solicitadas por la Comisión Mixta Congreso Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas o por las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, se incorporan aquéllas
que, a la fecha de aprobación de este Programa, están aún pendientes de
conclusión.
En la selección de las
fiscalizaciones programadas a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas se han
mantenido, en su práctica totalidad, los mismos criterios aprobados por el
Pleno para la confección del Programa de ejercicios anteriores. En este
sentido, se ha pretendido elaborar un Programa realista con la finalidad de que
las fiscalizaciones en él previstas puedan quedar concluidas en su mayor parte
al final del ejercicio. Se estima que una programación ajustada a los medios
disponibles evitará que se demore excesivamente la realización de las
fiscalizaciones seleccionadas, lo que, a su vez, afectaría a futuras
programaciones anuales y a la inmediatez y eficacia exigibles de los informes
del Tribunal.
Entre los criterios objetivos
aplicados en la selección de las fiscalizaciones cabe señalar la falta
reiterada de rendición de cuentas o que éstas presenten graves defectos
formales, la importancia cualitativa o cuantitativa de la actividad a
fiscalizar, el conocimiento de determinadas circunstancias o situaciones que
pudieran desembocar en áreas de riesgo que aconsejan el reforzamiento de los
controles, así como el seguimiento de fiscalizaciones anteriores cuando en las
mismas se hubiesen detectado deficiencias o irregularidades significativas,
principalmente si dieron lugar a la apertura de procedimientos jurisdiccionales
para exigir las responsabilidades contables que se hubieran apreciado.
Asimismo, se ha potenciado la realización de fiscalizaciones operativas, en las
que, junto con el análisis del cumplimiento de la normativa vigente y de la
representatividad de las cuentas presentadas, se evalúe, mediante técnicas
adecuadas, la organización y la gestión mantenida por la entidad pública
examinada, y, en lo posible, horizontalmente en grandes áreas de actividad,
para obtener una evaluación de los resultados de la actividad fiscalizada,
analizando las causas de los efectos observados y las consecuencias de los
medios dispuestos, de forma que puedan formularse, en su caso, las pertinentes
propuestas de mejora en el funcionamiento del Sector o Subsector público
examinado. En esta perspectiva horizontal, el Tribunal de Cuentas reconoce la
conveniencia de programar fiscalizaciones sobre áreas de la actividad pública
desarrollada en diferentes ámbitos territoriales, con independencia del nivel
alcanzado en la transferencia y asunción de las correspondientes competencias,
como vía de potenciación de la cohesión territorial.
En definitiva, se pretende con esta
selección comprobar el sometimiento de la actividad del Sector público a los
principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía, evaluando el uso dado
a los recursos públicos y velando por la integridad de los mismos.
En el Programa para el año 2005 se
han incorporado las fiscalizaciones programadas a iniciativa del Tribunal de
Cuentas que, estando prevista su realización en el Programa del ejercicio
anterior, aún no se han concluido en el momento de la aprobación del nuevo
Programa, actualizando en ocasiones su alcance y su ámbito temporal y señalando
en cada caso la fase en que se encuentra su ejecución, salvo aquéllas que por
razones de oportunidad y compatibilidad con otras fiscalizaciones se ha
estimado oportuno reclasificar o excluir del mismo.
A fin de potenciar la mencionada
coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas
establecida en el artículo 29 de la LFTCu., el Tribunal de Cuentas, como en el
ejercicio anterior, ha tomado la iniciativa de intercambiar los respectivos
Programas anuales de fiscalización con la finalidad de examinar aquellas
fiscalizaciones que pudieran requerir actuaciones conjuntas, convenir criterios
y técnicas comunes, y diseñar el adecuado procedimiento que facilite el
desarrollo de la correspondiente fiscalización, coordinada en todas sus fases,
y garantice la mayor eficacia en los resultados.
El Programa aprobado se concibe como
un documento abierto a posibles modificaciones, derivadas de nuevos acuerdos
del Pleno para atender situaciones inicialmente no previstas que, por su
urgencia e importancia, aconsejen la realización de la pertinente
fiscalización, o de resoluciones parlamentarias adoptadas en el ejercicio de la
aludida iniciativa fiscalizadora.
Como resumen, se señala que el
presente Programa, además de la Memoria de actuaciones del ejercicio precedente
y de la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, contempla la
elaboración de los Informes anuales de las Comunidades y Ciudades Autónomas que
no disponían en el ejercicio a fiscalizar de Órgano de Control Externo propio
en funcionamiento, as¡ como el Informe global sobre las cuentas y la actividad
desarrollada por los Sectores públicos autonómico y local y la realización de
un total de 94 fiscalizaciones específicas de distintas entidades o actividades
del Sector público, así como la elaboración de 3 Mociones, de las que 9 y 2,
respectivamente, tuvieron su origen en una iniciativa parlamentaria. Dentro de
estas fiscalizaciones específicas se incluyen las referidas a la fiscalización
global de los Fondos de Compensación Interterritorial y a la fiscalización de
la contabilidad anual de los Partidos Políticos sometidos al control del
Tribunal de Cuentas y las referidas a las últimas campañas electorales, cuya
realización se concluirá a lo largo del ejercicio 2005.
Atendiendo al origen de las
fiscalizaciones, en el presente Programa aparecen diferenciadas las
fiscalizaciones solicitadas por las Cortes Generales y las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las convenidas por el Pleno del
Tribunal, a propuesta de los distintos miembros que lo integran, en el
ejercicio de la respectiva iniciativa fiscalizadora, o previstas en la
normativa vigente. En el caso de que esté programado que la realización de
alguna fiscalización se lleve a cabo de forma coordinada con los Órganos de
Control Externo de las Comunidades Autónomas, se señala, de modo explícito,
esta circunstancia.
Atendiendo al alcance asignado a
este Programa, las actuaciones fiscalizadoras programadas para el año 2005 son
las siguientes:
I. Memoria de actuaciones del
Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas elaborará en
los primeros meses del año 2005 una Memoria del ejercicio anterior, en la que,
tras una sucinta descripción de las competencias que tiene atribuidas y de su
organización interna, se expondrá una síntesis de las actuaciones desarrollas
en el ejercicio de las funciones fiscalizadora y jurisdiccional, reflejando los
resultados más relevantes alcanzados en el control de la gestión
económico-financiera del Sector público y en la exigencia de las
responsabilidades contables que se hubieran detectado.
II. Declaración sobre la Cuenta General del Estado.
La Cuenta General del Estado, de acuerdo con la normativa aplicable en
los ejercicios a examinar, está integrada por la Cuenta General de las Administraciones públicas estatales, por la Cuenta General de las Empresas estatales y por la Cuenta General de las Fundaciones estatales, estando prevista, en la normativa vigente, su remisión al Tribunal de Cuentas
antes del 31 de octubre del ejercicio posterior al que se refiere. Por su
parte, el artículo 10 de la LOTCu señala un plazo de seis meses para que el
Tribunal de Cuentas proceda, por delegación de las Cortes Generales, al examen
y comprobación de la Cuenta General rendida. Concluido este examen, y oído el
Ministerio Fiscal, el Pleno del Tribunal ha de dictar la Declaración que le
merezca.
En consonancia con los plazos
legales mencionados, durante el año 2005 se emitirá la Declaración que proceda
sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2003, y se
iniciarán, asimismo, las verificaciones sobre la Cuenta General del Estado de 2004, en el supuesto de que su remisión se haya efectuado dentro
del plazo legalmente establecido.
III.
Informes de las Comunidades y Ciudades Autónomas.
El mencionado art. 13 de la LOTCU,
en su apartado 2, establece la elaboración de un Informe anual de cada
Comunidad Autónoma, que será remitido a su respectiva Asamblea Legislativa para
el control económico y presupuestario de su actividad financiera.
En cumplimiento de este mandato,
durante el año 2005 se concluirá la tramitación de los Informes del ejercicio
2001 aún pendientes de aprobación. Asimismo, se elaborarán los Informes del
ejercicio 2002 de las siguientes Comunidades y Ciudades Autónomas: Comunidad
Autónoma de Aragón, Comunidad Autónoma de Cantabria, Comunidad Autónoma de Castilla
y León, Comunidad Autónoma de Extremadura, Comunidad Autónoma del Principado de
Asturias, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Comunidad Autónoma de La
Rioja, Ciudad Autónoma de Ceuta y Ciudad Autónoma de Melilla.
En los anteriores Informes se incluirán
los resultados de los análisis sobre la participación en los Fondos de
Compensación Interterritorial de las Comunidades y Ciudades Autónomas
beneficiarias que a continuación se indican: Comunidad Autónoma de Cantabria,
Comunidad Autónoma de Castilla y León, Comunidad Autónoma de Extremadura,
Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, Comunidad Autónoma de la Región
de Murcia, Ciudad Autónoma de Ceuta y Ciudad Autónoma de Melilla.
Por lo que se refiere a los Informes
del ejercicio 2003, se iniciarán los pertinentes trabajos de análisis y
comprobación en función de las cuentas e informes remitidos.
En el caso de que durante el año
2005 se constituya o inicie sus actividades alguno de los Órganos de control
externo previsto en la normativa de las Comunidades Autónomas citadas, la
fiscalización de las cuentas de los mencionados ejercicios se efectuará de
conformidad con lo que al respecto se hubiera convenido entre el Tribunal de
Cuentas y el correspondiente Órgano de control externo.
En relación con las restantes
Comunidades Autónomas, se examinarán los Informes remitidos por su respectivo
Órgano de control externo, según prevé el art. 29.2 de la Ley de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas.
En cada uno de estos Informes se
dejará constancia, en lo que corresponda a cada Comunidad o Ciudad Autónoma, de
los resultados alcanzados en los análisis solicitados, respecto a este Sector
público, en las Resoluciones de la Comisión Mixta.
IV.
Informe global sobre la actuación de los sectores públicos autonómico y local.
La Declaración a emitir por el
Tribunal sobre la Cuenta General del Estado, dado que su ámbito de referencia
se extiende a la práctica totalidad de las entidades que conforman el Sector
público estatal, permite ofrecer la pertinente información y una valoración de
las cuentas y de la actividad desarrollada por dicho Sector durante el
correspondiente ejercicio económico.
Por lo que respecta a los Sectores
públicos autonómico y local, a fin de que las Cortes Generales dispongan
periódicamente de una valoración técnica de la situación y de la actividad
económico-financiera desarrollada en los mismos, semejante a la del Sector público estatal, el Tribunal de Cuentas viene elaborando un Informe global a
partir de los informes individualizados de cada Comunidad o Ciudad Autónoma,
elaborados por el propio Tribunal de Cuentas o por el Órgano de Control Externo
respectivo. Con este Informe el Tribunal da satisfacción a la Resolución de la Comisión Mixta de 21 de diciembre de 2001 por la que se insta al Tribunal de Cuentas a
elaborar, a la vista de los expedientes que fiscaliza y con la información que
remiten los diferentes Órganos de control externo de las Comunidades Autónomas,
un informe donde la Comisión Mixta pueda analizar de una manera global el desarrollo
de las cuentas públicas en las Comunidades Autónomas y en las Corporaciones
Locales.
Durante el ejercicio 2005 se
concluirá el Informe global del año 2001 y se elaborará el correspondiente al
ejercicio 2002.
V.
Informes especiales.
En este apartado se relacionan las
distintas fiscalizaciones específicas, cuyos resultados se expondrán por medio
de informes, mociones o notas, tal como establece el citado art. 12.1 de la LOTCu. En su distribución se ha diferenciado las fiscalizaciones solicitadas por las Cortes
Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en el
ejercicio de su iniciativa fiscalizadora, de las contempladas en la actual
legislación y las convenidas por el Pleno del Tribunal.
En este apartado se incluyen, junto
con las nuevas fiscalizaciones programadas para el año 2005, aquellas que,
previstas en el Programa anterior, aún no se han concluido a la finalización
del presente ejercicio, indicando, en cada fiscalización, la fase en que se
encuentra, diferenciando según que disponga o no de Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno del Tribunal, que se estén desarrollando los trabajos de
comprobación programados, que los resultados provisionales estén pendientes de
remisión o se hayan remitido a la entidad fiscalizada para que pueda formular
las alegaciones que estime pertinentes o que el Proyecto de Informe esté siendo
analizado por los miembros del Pleno.
V.1. A realizar como consecuencia de
la iniciativa fiscalizadora ejercida por las Cortes Generales y las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo previsto en el
art. 45 de la LOTCu.
·
Moción relativa
a los procedimientos de formación, alcance y contenido de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su consolidación, considerando su viabilidad
práctica. El Proyecto de esta Moción, incluida en el Programa del año 2004,
está siendo analizado por los miembros del Pleno.
·
Fiscalización
del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria
(INIA), con objeto de comprobar si se han adoptado las medidas necesarias para
corregir las deficiencias puestas de manifiesto de este Organismo,
correspondiente al ejercicio 1997. Esta fiscalización, incluida en el Programa
del año 2004, no dispone de Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno.
·
Fiscalización
del proceso de privatización de INITEC, S.A.
·
Fiscalización de
la actuación del Consorcio de la Zona Franca de Cádiz en el periodo 31-12-2000 a 31-12-2004, con especial atención a los contratos a favor de Miami Free Zone Services Corporation
y Televent Interactiva y al proceso de participación y adquisición del Grupo
Quality Food.
·
Fiscalización de
la organización, de la actividad económico-financiera y de la gestión del
conjunto de las Universidades públicas, en el marco de la normativa vigente y
de los principios de eficiencia y economía para la prestación del servicio
público de la educación superior que les corresponde, ejercicio 2003. Esta
fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, dispone de Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal y se está realizando en
coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas.
·
Fiscalización
del Ayuntamiento de El Puerto de Santa Maria, ejercicios 1995 a 2000. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están desarrollando los
trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización
del Ayuntamiento de Alcorcón y sus Organismos autónomos dependientes, ejercicio
1999. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están
analizando las alegaciones formuladas al Anteproyecto de Informe con los
resultados provisionales.
·
Moción sobre el
control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y
contratación de las Entidades Locales. En esta Moción, incluida en el Programa
del año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la gestión de los servicios funerarios y de los cementerios en las
Corporaciones Locales. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año
2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del Ayuntamiento de Villablino (León) sobre la gestión económica financiera y
presupuestaria y política de personal llevaba a cabo entre 1998 y 2002, ambos
años inclusive. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se
están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del Ayuntamiento de Toledo, ejercicios 2002 y 2003.
·
Fiscalización
del Servicio de recogida y tratamiento de residuos en las Entidades locales de la Comunidad Autónoma de Aragón.
V.2.
Otras fiscalizaciones.
En este epígrafe se incorporan las
fiscalizaciones programadas a iniciativa del Pleno del Tribunal y en
cumplimiento de lo previsto en la actual normativa.
·
Fiscalización de
los estados contables del ejercicio 2002 de los Partidos Políticos obligados a
rendir cuentas al Tribunal. En esta fiscalización, incluida en el Programa del
año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
los estados contables del ejercicio 2003 de los Partidos Políticos obligados a
rendir cuentas al Tribunal.
·
Fiscalización de
las elecciones al Parlamento de Cataluña celebradas el 16 de noviembre de 2003.
Esta fiscalización se está realizando en colaboración con la Sindicatura de
Cuentas de Cataluña.
·
Fiscalización de
los estados contables del ejercicio 2004 de los Partidos Políticos con
representación parlamentaria en las Cortes Generales o en las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas.
·
Fiscalización de
la contabilidad electoral de las elecciones al Parlamento Europeo celebradas el
13 de junio de 2004. El Proyecto de informe de esta fiscalización se ha
remitido a las formaciones políticas para que puedan formular las
correspondientes alegaciones.
·
Fiscalización de
la contabilidad electoral de las elecciones a Cortes Generales celebradas el 14
de marzo de 2004. El Proyecto de informe de esta fiscalización se ha remitido a
las formaciones políticas para que puedan formular las correspondientes
alegaciones.
·
Fiscalización
global de los Fondos de Compensación Interterritorial y de la participación en
los mismos de las Comunidades y Ciudades Autónomas beneficiarias. Durante el
ejercicio 2005 se concluirá la tramitación del Informe referido a los Fondos de
Compensación Interterritorial del ejercicio 2001 y, se elaborará el
correspondiente a los Fondos del ejercicio 2002 y se iniciará, en cuanto sea
posible, el análisis de los Fondos del ejercicio 2003.
·
Fiscalización
sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en el ejercicio
2003.
·
Fiscalización
relativa al seguimiento periódico de la ejecución de los Presupuestos Generales
del Estado del ejercicio 2005.
·
Fiscalización
relativa al seguimiento de los resultados que pudieran haberse derivado de
anteriores Informes, Mociones o Notas aprobados por el Pleno del Tribunal de
Cuentas.
·
Fiscalización de
la contratación celebrada durante el ejercicio 2003 por las entidades del
Sector público estatal sometidas a los procedimientos de contratación
establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas. En esta fiscalización, incluida en el Programa del
año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la contratación celebrada durante el ejercicio 2004 por las entidades del
Sector público estatal sometidas a los procedimientos de contratación
establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas.
·
Moción sobre la
aplicación de principios y normas contables uniformes en el Sector público. En
esta Moción, incluida en el Programa del año 2004, se están desarrollando los
trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización de
los planes y programas presupuestarios de fomento y apoyo a las PYMES,
aplicados durante el período 2000-2004. Esta fiscalización amplía el ámbito
subjetivo, objetivo y temporal de la incluida en el Programa del año 2004.
·
Fiscalización
del programa 718A "Protección y conservación de recursos pesqueros",
ejercicios 2000-2004. Esta fiscalización amplía el ámbito temporal de la
incluida en el Programa del año 2004.
·
Fiscalización de
los gastos aplicados por determinados Ministerios y Organismos autónomos a los
subconceptos presupuestarios “Publicidad y propaganda”, “Estudios y trabajos
técnicos”, “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales en el
exterior” y “Otros”, ejercicios 2002 y 2003. Esta fiscalización amplía el
contenido de la incluida en el Programa de 2004.
·
Fiscalización de
los procedimientos de gestión aplicados por algunos Departamentos Ministeriales
a determinados ingresos públicos no tributarios imputables al capítulo 3º del
Presupuesto de Ingresos de la Administración General del Estado. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se está redactando el Anteproyecto de
Informe con los resultados provisionales a remitir a los Departamentos
fiscalizados para que puedan formular las alegaciones que estimen oportunas.
·
Fiscalización
del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas ‑CEDEX‑,
ejercicio 2002. Respecto a esta fiscalización, incluida en el Programa del año
2004, se ha remitido el Anteproyecto de Informe con los resultados
provisionales a la Entidad para que pueda formular las alegaciones que estime
oportunas.
·
Fiscalización de
los créditos a largo plazo a empresas privadas gestionados por la Secretaría de
Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio) y por la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Planificación (Ministerio de Fomento). Ejercicios 2002 y
2003. Esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, no dispone de
Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la ejecución presupuestaria de los Capítulos 6 "Inversiones reales" y
7 "Transferencias de capital" de los Ministerios de Fomento, de Medio
Ambiente y de Agricultura, Pesca y Alimentación. Ejercicios 2002 y 2003. En
esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se están desarrollando los
trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización de
la Oficina Española de Patentes y Marcas, ejercicio 2002. En esta
fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se está redactando el
Anteproyecto de Informe con los resultados provisionales para su remisión a
alegaciones.
·
Fiscalización de
los procedimientos aplicados por la Administración General del Estado en la gestión de los flujos financieros públicos entre
España y la Unión Europea. En esta fiscalización, incluida en el Programa de
2004, se está analizando el Proyecto de Directrices Técnicas para su
realización.
·
Fiscalización de
los contratos de obra adjudicados por el Ministerio de Fomento bajo la
modalidad de abono total del precio desde su instauración hasta el 31 de
diciembre de 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se
están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la gestión de ingresos desarrollada por las Confederaciones Hidrográficas,
ejercicio 2003. En esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se
están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del Plan de Seguros Agrarios Combinados para el ejercicio 2003. En esta
fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se están desarrollando los
trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización
del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, ejercicio 2004. En
esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se ha actualizado el
ejercicio a fiscalizar.
·
Fiscalización
del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), ejercicio 2004.
·
Fiscalización
del programa presupuestario 513D “Creación de Infraestructura de Carreteras”.
Ejercicios 2000-2004.
·
Fiscalización de
la gestión de la tesorería para el funcionamiento de los Tribunales de
Justicia, ejercicio 2003. En esta fiscalización, incluida en el Programa del
año 2004, se está redactando el Anteproyecto de informe con los resultados
provisionales para su remisión al trámite de alegaciones.
·
Fiscalización
del Organismo Autónomo "Fondo de Explotación de los Servicios de Cría
Caballar y Remonta", ejercicio 2002. El Anteproyecto de Informe con los
resultados provisionales de esta fiscalización, incluida en el Programa del año
2004, se ha remitido al trámite de alegaciones.
·
Fiscalización
del Programa 313G "Plan Nacional sobre drogas" y de la gestión del
fondo de bienes decomisados por tráfico de drogas y otros delitos relacionados,
ejercicio 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se
está redactando el Anteproyecto de informe con los resultados provisionales para
su remisión al trámite de alegaciones.
·
Fiscalización de
las enajenaciones e inversiones inmobiliarias realizadas por la Gerencia de
Infraestructura y Equipamiento de la Defensa, ejercicios 1999 a 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se está redactando el
Anteproyecto de Informe con los resultados provisionales para su remisión al
trámite de alegaciones.
·
Fiscalización de
las inversiones de la Jefatura de Tráfico en seguridad vial, ejercicio 2002. En
esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se está redactando el
Anteproyecto de informe con los resultados provisionales para su remisión al
trámite de alegaciones.
·
Fiscalización de
la financiación pública de la Real Federación Española de Fútbol y control del destino de dichos fondos por parte del
Consejo Superior de Deportes, ejercicios 2002 y 2003. En esta fiscalización,
incluida en el Programa del año 2004, se están desarrollando los trabajos
previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
los Órganos de la Administración del Estado en la Acción Exterior en Roma, ejercicio 2003. En esta fiscalización, incluida en el Programa del
año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del convenio para el equilibrio presupuestario y contención del endeudamiento
suscrito entre la Administración General del Estado, la Comunidad de Madrid y las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid.
·
Fiscalización de
las actividades de colaboración en la gestión de la Seguridad Social de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y de Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social en materia de prevención de riesgos laborales, durante los ejercicios 2001,
2002 y 2003. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se
están analizando las alegaciones formuladas al Anteproyecto de informe con los
resultados provisionales.
·
Fiscalización
del Instituto Social de las Fuerzas Armadas, ejercicio 2002. El Proyecto de
informe de esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, está pendiente
de análisis por la Sección de Fiscalización y el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
especial de los procedimientos de reconocimiento y pago de pensiones en el
extranjero durante el ejercicio 2003. En esta fiscalización, incluida en el
Programa del año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las
Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
especial sobre el proceso de afiliación del personal adscrito a la Mutualidad
de Funcionarios de la Administración Civil del Estado (MUFACE) y su repercusión en el pago de prestaciones otorgadas por esa entidad. En esta fiscalización,
incluida en el Programa del año 2004, se están desarrollando los trabajos
previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
especial sobre el proceso de afiliación del personal adscrito a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) y su repercusión en el pago de prestaciones otorgadas
por esta entidad. El Anteproyecto de informe con los resultados provisionales
de esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se ha remitido al
trámite de alegaciones.
·
Fiscalización de
la contratación celebrada por la Seguridad Social para la difusión de información y otros servicios de contenido, ejercicios 2002, 2003 y primer cuatrimestre
de 2004. De esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se están
analizando las alegaciones formuladas al Anteproyecto de informe con los resultados
provisionales.
·
Fiscalización de
la contratación celebrada para el desarrollo, implantación y mantenimiento, en
el ámbito de la Seguridad Social, de la administración electrónica como nueva
modalidad de prestación de servicios y de relación con los ciudadanos, tanto a
través de INTERNET como de otras plataformas de comunicaciones, ejercicios 2002
y 2003. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están
desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el
Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la aplicación de los fondos públicos destinados por el IMSERSO a la
financiación de los Programas de Accesibilidad durante el período 2001-2003. En
esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están desarrollando
los trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización
especial de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios,
ejercicio 2004.
·
Fiscalización
especial sobre la constitución y materialización de la provisión para
contingencias en tramitación de las reservas obligatorias y del exceso de
excedentes de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
de la Seguridad Social.
·
Fiscalización
del procedimiento aplicado por las Entidades Gestoras de la Seguridad Social para el control del subsidio por incapacidad temporal gestionado mediante la
modalidad de pago delegado.
·
Fiscalización de
los fondos públicos destinados a la formación continua de los trabajadores.
·
Fiscalización sobre
las bonificaciones y reducciones en las cuotas que deben pagar los empresarios
a la Seguridad Social. Ejercicio 2004.
·
Fiscalización
sobre el procedimiento y gestión del gasto farmacéutico en MUFACE, MUGEJU e
ISFAS, así como en el Sistema de la Seguridad Social no transferido a las Comunidades Autónomas, durante el ejercicio 2004.
·
Fiscalización
sobre la gestión y contratación derivadas de las prestaciones sociales y
sanitarias de los trabajadores integrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, durante el ejercicio 2004.
·
Fiscalización
sobre los criterios de adjudicación utilizados en el ámbito de la contratación
de la Seguridad Social durante los ejercicios 2003 y 2004.
·
Fiscalización
relativa a la contratación celebrada en el ámbito de la Seguridad Social para la cobertura de necesidades de personal derivadas de la insuficiencia
de medios personales propios.
·
Fiscalización de
la gestión de los recursos obtenidos y aplicados por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), con especial referencia a los
ejercicios 1998, 1999 y 2000. El Anteproyecto con los resultados provisionales
de esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, ya se ha remitido al
trámite de alegaciones.
·
Fiscalización
del área de inmovilizado material de AENA, ejercicios 2000 y 2001. El
Anteproyecto con los resultados provisionales de esta fiscalización, incluida
en el Programa de 2004, ya se ha remitido al trámite de alegaciones.
·
Fiscalización
global de las operaciones de privatización de Empresas Estatales y otras
operaciones significativas de venta de acciones de estas Entidades realizadas
en el período 1996-2002. El Anteproyecto con los resultados provisionales de
esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, ya se ha remitido al
trámite de alegaciones
·
Fiscalización de
la situación del inmovilizado material de FEVE a 31 de diciembre de 2002. En
esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están
desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por
el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la Entidad Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior, S.A. (SEACEX), ejercicio 2002. El Anteproyecto con los resultados
provisionales de esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, ya se ha
remitido al trámite de alegaciones
·
Fiscalización de
los ingresos y de los resultados obtenidos por la Empresa Nacional de Transformación Agraria, S.A. (TRAGSA) en los ejercicios 2001 y 2002. En
esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están
desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por
el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
las operaciones realizadas por el Sector público estatal en relación con
Aerolíneas Argentinas, S.A. (ARSA). En esta fiscalización, incluida en el
Programa del año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las
Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la subcontratación en la actividad contractual llevada a cabo en los ejercicios
2001 y 2002 por las Empresas Estatales afectadas por la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas y por la Ley de Procedimientos de Contratación en los
Sectores del Agua, la Energía, los Transportes y las Comunicaciones. En esta
fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están desarrollando los
trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización de
las relaciones de la Empresa Nacional Mercados Centrales de Abastecimiento, S.A. (MERCASA) con las Entidades integrantes de su Grupo en los ejercicios 2001
y 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están
desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por
el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del proceso de privatización de Babcock Wilcox Española, S.A.
·
Fiscalización
del proceso de privatización de Red Eléctrica Española, S.A.
·
Fiscalización
del proceso de privatización de la Empresa Nacional Santa Bárbara, S.A.
·
Fiscalización de
las principales actuaciones realizadas por AENA en desarrollo del Plan Director
del Aeropuerto de Madrid-Barajas aprobado el 19 de noviembre de 1999 y de su
situación a 31 de diciembre de 2004.
·
Fiscalización de
las principales actuaciones medioambientales realizadas por la Autoridad Portuaria de Barcelona en el periodo 2000-2004 en relación con el Plan Director del
Puerto de Barcelona.
·
Fiscalización de
las principales aplicaciones de recursos realizadas por SEPI en el periodo
2001-2003.
·
Fiscalización de
la organización y de los procedimientos de supervisión sobre las Entidades de
crédito, seguros y servicios de inversión y de la coordinación entre los
Organismos supervisores y con la Agencia Estatal de Administración Tributaria. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están
desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas aprobadas por
el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la Compañía Española de Reafianzamiento S.A. (CERSA), ejercicio 2002. El
Proyecto de informe de esta fiscalización, incluida en el Programa del año
2004, está pendiente de análisis por la Sección de Fiscalización y el Pleno del
Tribunal.
·
Fiscalización de
la actividad desarrollada por las Unidades de Módulos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en el ejercicio 2002. En esta fiscalización,
incluida en el Programa del año 2004, se está redactando el Anteproyecto de
informe con los resultados provisionales para su remisión a la Entidad
fiscalizada a fin de que pueda formular las alegaciones que estime oportunas.
·
Fiscalización de
la Fundación para el Desarrollo de la Formación en las Zonas Mineras del
Carbón, ejercicio 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año
2004, se está redactando el Anteproyecto de informe con los resultados
provisionales para su remisión a la Entidad fiscalizada a fin de que pueda
formular las alegaciones que estime oportunas.
·
Fiscalización de
la Fundación Escuela de la Organización Industrial, ejercicio 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004, se están analizando las alegaciones
formuladas al Anteproyecto de informe con los resultados provisionales.
·
Fiscalización de
las actuaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en relación
con los beneficios fiscales. Esta fiscalización, incluida en el Programa de
2004, no dispone de Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del Consejo de Seguridad Nuclear, ejercicio 2003. Esta fiscalización, incluida
en el Programa de 2004, no dispone de Directrices Técnicas aprobadas por el
Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
INISAS, ejercicio 2003. El Anteproyecto con los resultados provisionales de
esta fiscalización, incluida en el Programa de 2004, se ha remitido al trámite
de alegaciones.
·
Fiscalización de
la Compañía de Financiación del Desarrollo (COFIDES), ejercicio 2004. Esta
fiscalización, incluida en el Programa de 2004, no dispone de Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la Fundación Biodiversidad, ejercicio 2003. En esta fiscalización, incluida en
el Programa del año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las
Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas
Públicas, ejercicio 2003. En esta fiscalización, incluida en el Programa del
año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
del Consejo Económico y Social (CES), ejercicio 2004.
·
Fiscalización de
la gestión de personal del Grupo Radio Televisión Española, ejercicios 2002 a 2004.
·
Fiscalización
del Consorcio Salamanca 2002. En esta fiscalización, incluida en el Programa
del año 2004, se está redactando el Anteproyecto de informe con los resultados
provisionales para su remisión a la Entidad fiscalizada a fin de pueda formular
las alegaciones que estime oportunas.
·
Fiscalización de
la gestión de la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del
dominio público. En esta fiscalización, incluida en el Programa del año 2004,
se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
las causas de no rendición de las cuentas correspondientes a los ejercicios
1997-2001, por las entidades locales de ámbito territorial con población igual
o superior a 5.000 habitantes. En esta fiscalización, incluida en el Programa
del año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización de
la asistencia a los municipios de menor dimensión, en relación con la rendición
de cuentas, por las Diputaciones Provinciales. En esta fiscalización, incluida
en el Programa del año 2004, se están desarrollando los trabajos previstos en
las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal.
·
Fiscalización
sobre la gestión y control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal
del suelo, ejercicio 2004.
V.3.
Otras actuaciones
Con
independencia de las actuaciones habituales en las que se materializa la
actividad fiscalizadora, referidas al análisis de las cuentas y de la
liquidación de los respectivos presupuestos, así como de los expedientes de
contratación y de cualquier otra manifestación de la gestión de las entidades
públicas de conformidad con lo establecido en el citado artículo 31 de la
LFTCu, se mencionan expresamente por su singularidad y por su alcance
internacional las siguientes actuaciones:
·
Actuación
conjunta de diferentes Entidades Fiscalizadoras Superiores de la Unión Europea y el Tribunal de Cuentas Europeo sobre Fondos Estructurales Europeos: análisis
de los procesos para identificar, informar y realizar un seguimiento de las
irregularidades en la gestión de estos Fondos.
·
Colaboración con
el Tribunal de Cuentas Europeo en relación con la fiscalización por él
coordinada sobre costes administrativos de los controles sobre el terreno
previstos en el contexto del Sistema Integral de Gestión y Control (SIGC).
·
Participación en
las Misiones fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas Europeo en España.
·
Participación en
reuniones anuales relaciones con el Programa F 2000
·
Liderazgo del
proyecto de la Unión Europea de hermanamiento para el fortalecimiento de la
capacidad institucional de la Entidad Fiscalizadora Superior de Rumanía (2003-2005), en consorcio con el Tribunal de
Cuentas de Alemania.
·
Liderazgo del
proyecto de la Unión Europea de hermanamiento para el fortalecimiento de la
capacidad institucional de la Entidad Fiscalizadora Superior de Rumanía (2005-2007), en consorcio con el Tribunal de
Cuentas de Alemania.
·
Socio del
proyecto de la Unión Europea de hermanamiento para el fortalecimiento de la
capacidad institucional de la Entidad Fiscalizadora Superior de Bulgaria (2005-2007) con el liderazgo del Tribunal de
Cuentas alemán.
Madrid, 30 de marzo de 2005